高校院系治理体系建设路径浅析——基于协同治理的视角

摘要：院系治理是现代大学治理体系的重要组成部分，也是学术权力和行政权力最直接的交汇之处。在现代大学制度建设中，往往更关注学校层面的治理结构及其运行，而院系层面的治理建设受关注程度则相对不够，院系治理效能有待进一步的提升。文章从高校院系治理的历史沿革出发，阐述了现行高校院系治理的决策框架及其运行中存在的不足，然后从协同治理理论的视角，分析如何在全面加强党的政治建设背景下，捋顺院系党政治理体系，更好地发挥党组织的政治核心作用，从而更好地提升党政联席会决策机制的科学性、有效性。

关键词：高校院系；院系治理；党政联席会；协同治理

 

一、引言

 

院系是大学的基本组成单位，也是大学开展教学和科研活动的行为主体，院系治理是否有效、有力，直接关系到大学立德树人根本任务能否落实，“双一流”建设能否取得实效，对大学的办学水平和整体实力具有重要影响。在现代大学制度建设中，往往侧重于加强学校层面的治理结构及其运行，而院系层面的治理建设比较薄弱，导致院系治理中出现重业务、轻党建的现象,二者协同行动落实不够到位，有的甚至出现党建和业务两张皮，党政领导班子在履职尽责上面出现互相推诿、互相扯皮的现象，影响了院系治理效能的提升。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的政治建设，对高校党的建设做出了一系列重要论述，提供了根本遵循。党的十九大报告提出，“坚持党对一切工作的领导”“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。2019年1月，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》颁布，提出“做到党的政治建设与各项业务工作特别是中心工作紧密结合、相互促进”的明确要求；十九届四中全会通过的《决定》中也明确要求“健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用”，等等。为贯彻落实中央关于加强党的建设指示精神，高校院系要抓住治理体系建设这个关键，进一步完善制度安排，填补制度漏洞，促进院系党组织的领导地位和院系治理体系更加完善，实现院系党建与业务协同推进。

 

二、高校院系治理的历史沿革

 

中华人民共和国成立以来，我国高校院系治理体系曾经历过一系列的制度变迁，改革开放之前，院系治理体系曾随校级领导体制变迁而变迁，1958年，高校实行“党委领导下的校务委员会负责制”，系一级也相应地实行“党总支委员会领导下的系务委员会负责制”；1978年，校级实行“党委领导下的校长分工责任制”，系一级相应实行“党总支领导下的系主任分工责任制”。总的来说，在1990年之前，院系治理主要以“系主任负责制”为主要存在形式^[1]，例如，1950年颁布的《高等学校暂行规程》和1961年颁布的《高校六十条》等政策文件都有明确规定。系党总支的主要任务是做好思想政治工作和党的建设工作，对全系工作发挥保证监督作用。

1990年《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》颁布以来，系党组织作为全系政治核心的地位得到明确和加强，并且还被赋予参与讨论和决定本单位教学、科研、管理等中心工作的职权。2010年8月修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定：“高等学校院系级单位党组织通过党政联席会讨论和决定重要事项”，奠定了我国院系治理体系的基石。2021年4月16日，中共中央印发了修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，对院系党组织的作用作出了更加明确具体的规定，要求院系党组织“强化政治功能，履行政治责任，保证教学科研管理等各项任务完成，支持本单位行政领导班子和负责人开展工作，健全集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制”。在具体决策事项上，规定院系党组织应研究决定干部任用、党员队伍建设等党建工作，涉及办学方向、教师队伍建设、师生员工切身利益等事项，要求先经党组织研究讨论后，再提交党政联席会议决定。新修订的工作条例体现了在高校院系级单位中加强党的领导的要求，突出了党组织的政治核心作用。

 

三、现行高校院系治理的决策框架

 

高校院系治理主要是如何研究、决策、落实涉及院系发展的各项事务。目前高校院系事务的决策机制主要有以下四个机构，分别是党政联席会、学术委员会、党组织会议和院系务会。

（一）党政联席会：重大事项决策机制

自2010年8月高等学校院系级单位党组织通过党政联席会讨论和决定重要事项的制度确立以来，各省(市、自治区)对该制度进行了详略不同的制度安排，各高校对校院两级管理体制也进行了改革。目前，我国多数高校都已建立和实施了院系党政联席会议制度，并取得了较好成效，促进了高等教育事业的发展（邱海峰，2017），是坚定党的领导核心、做好院系中心工作的根本制度（门妍萍、熊顺子，2013）。然而，由于这项制度实行的时间不长，相关规定也不够详细，各高校实践中的具体操作也各有不同，还处在不断探索和创新阶段。

（二）学术委员会：学术事务的决策机构

与学校学术委员会相对应，目前，大多数高校院系均设立有学术委员会，是本院系的最高学术机构，此外，有些高校还设立有学部学术委员会。学校的学术委员会一般由校长担任主任，学部的学术委员会也一般由学部主任担任学术委员会主任，而院系的学术委员会却不由院系行政负责人担任。例如，《北京大学学术委员会章程（2018年修订）》规定：“学院（系、所、中心）党政负责人不担任学院（系、所、中心）学术委员会主任”。院系学术委员会的职责是统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，包括学位授予、教师职务聘任、学科专业设置、学术道德规范等。学术委员会要求维护学校学术声誉，倡导学术自由，鼓励学术创新，服务学校发展战略，独立、公平、公正地履行职责。

（三）党组织会议：重大事项研究、党建事务决策机制

党组织作为院系的政治核心，除了与行政领导共同负责教学、科研、管理等工作之外，还担负着领导党的基层组织建设和学生思想政治工作等重要任务，这些繁重的工作不可能都通过书记、副书记参加党政联席会进行讨论决策来实现，必须依靠党委会议或党总支会议等组织活动。院系党组织会议主要讨论决定院系内的党的建设、思想政治工作，以及其他与党组织职责相关的工作，仍然发挥着党政联席会所无法完全取代的作用。在2021年修订的普通高等学校基层组织工作条例中，对党组织的职能作出了更加详细的规定。

（四）行政办公会议：一般行政管理

由于院系是负责人才培养和科学研究的基层单位，日常行政事务繁杂，有些事项不便于提交党政联席会讨论决策，也不方便由行政负责人一人决策，折中的方案是召开行政办公会议进行决策。院系的行政办公会议一般称为院系务会，有的也叫院长办公会或者系主任办公会，主要讨论决定院系行政事务中非重要事项的一般事项，例如图书室、校友工作、外事工作、财务工作等。此外，一些已由党政联席会讨论决策的事项，在具体实施过程中，需要依靠行政办公会议拿出具体实施方案和实施步骤，作详尽的分工和安排，确保党政联席会的决策得到贯彻实施。行政办公会议可以看作是党政联席会的补充。

 

四、高校院系治理中存在的问题

 

（一）领导体制不够统一

领导干部尤其是一把手的选用配备是确保组织运行有效的首要因素。党政一把手工作的协调配合情况，决定着院系党政班子作用的发挥，决定着院系治理能力的高低。目前，我国院系党政班子的构成尚未形成统一的定式，存在多种模式、多种形态，总的来说，主要有以下几种方式：“党政一肩挑”“各司其职，共同负责”“交叉任职”以及“上级领导兼任”等模式。其中，“党政一肩挑”模式即由院系行政负责人兼任党委书记。同时配备专职副书记或常务副书记分管党建、思想政治工作。“各司其职、共同负责”模式即是院长和党组织书记分别由不同的人担任，且不互相兼任。“交叉任职”模式既有双向交叉任职模式，即院长兼任副书记、党委书记兼任副院长；也有单向交叉任职模式，即院长兼任党组织副书记，党委书记不兼任副院长，或者党委书记兼任副院长，院长不兼任副书记。“上级领导兼任”模式是指有的高校部分院系单位的行政负责人或者党组织负责人是由上级领导兼任的，包括学校领导或者校外的领导。

（二）决策机制不够完善

院系的治理是个综合性、复杂性的系统工程，涉及到党、政、学等多个领域多个方面，目前院系治理中明确了党政联席会为最高的决策机制，但是在具体的事项、议事规则上面尚缺乏明确的规定。目前实行的院系党政联席会是院系事务的决策机制，然而，院系除承担了教学、科研、学科建设、思想政治教育、人才选拔和任用等中心工作以外，还有日常行政、校友联系等诸多管理工作。2010年修订的《条例》中仅仅指出讨论和决定重要事项，而对重要事项的具体内容没有详细的规定。而对于党政联席会与其他议事机构，包括党组织会议、院系务会、学术委员会、学位委员会等如何具体分工，目前还缺乏完善的体制机制，存在某些高校院系以党政联席会代替党组织会议的现象。

（三）存在职责交叉或者机构空转问题

有的高校院系还设置了院务委员会、人事工作委员会、教学委员会等，有的院系设立指导委员会、顾问委员会、发展与规划委员会、财务与资源委员会、学科建设委员会、产学研委员会、安全管理委员会、师德委员会、空间委员会、综合管理委员会、大型仪器管理委员会。相关委员会名称不统一，职责也缺乏明确的标准，可以说是五花八门。另外，各个委员会的职责范围与党政联席会、院长办公会、党组织会议等之间是否存在交叉的问题，至少在公开的渠道上，未发现有较为详尽的规定。在实际工作中，有些委员会只在出现工作问题时才召集会议，有的则常年不召开会议。

（四）民主管理、民主监督机制有待加强

民主管理是现代大学制度的基本特征之一。当前，高校院系受到历史和现实、主观和客观的多种因素共同影响下，或多或少存在重管理轻服务、重职权轻监督等方面的问题，从而出现有些高校院系权力过于集中的现象，要进一步加强民主管理和民主监督，充分发挥工会、教代会等组织的监督职能。在提高院系决策效率的同时，把握院系的发展方向，避免出现黑天鹅、灰犀牛的事件，影响学院的总体发展。

 

五、协同治理理论及其对完善高校院系治理体系的启示

 

协同治理是新兴的交叉学科领域，来源于自然科学的协同学（Synergetics）和社会科学的治理学(Governance)。其中，协同学是一门研究支配有序的、自组织的集体行为的规律的科学，而治理学是一门研究以互动式参与的方式对公共事务进行控制、操纵和引导的学问。虽然协同治理尚未形成明晰的理论框架和概念，但是协同治理作为一种治理模式，已经具有了四个方面的理论内涵，即治理主体多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同、共同规则的制定^[2]。考察高校院系治理，在治理主体上包括党委班子、行政班子、学术委员会等机构，在决策机制上包括党政联席会、党组织会议、行政办公会、学术委员会会议等，属于多元主体的治理，不同的主体和决策机制之间有分工也有协作，共同目标是让院系得到更好的发展，包括坚持正确办学方向、产生更好的科研成果、建设更好的学科、培养更多社会主义建设者和接班人等，体现出治理主体多元化和治理过程的协同性等特征，如何协调不同主体之间的关系、规范不同主体的行为，对于完善院系治理体系具有重要意义。因此，本文尝试用协同治理理论进行分析。

（一）多元治理原则：完善院系领导班子建设

协同治理的前提是有多个治理主体，根据主体间的分工开展协作，因此首先要对治理主体进行建设。院系党政一把手在实行党政联席会议制度中处于关键地位，二者之间的关系处理得妥善与否，直接影响到实行党政联席会议制度的质量和效果。因此，首先应该从体制机制上完善党政一把手的配备制度，明确党政一把手的权责，从体制机制上避免双方互相之间冲突的发生。根据《北京大学关于院系党政领导班子职责及工作规则的规定》：“党员院长（系主任）一般应同时任党组织副书记或委员，党员副院长（副系主任）、工会主席一般应进入党组织领导班子。委员还可包括政治强、业务好、品行优、有威望的师生员工代表。”

（二）制定共同规则：健全党政联席会议制度的领导决策机制

共同规则是协同治理的灵魂，是保证统一行动的制度保障。健全和完善党政联席会议制度最重要的是要做好两个方面的工作：一是明确党政联席会的议事范围，院系事务繁多，哪些属于重要事项，需要党政联席会讨论决策，哪些工作可以由党组织会议或者行政办公会议讨论决策，哪些事项需要其他专门委员会讨论决策，学院应该在这方面做好顶层设计工作；二是要明确规定党政联席会的议事规则，党政联席会的参与范围、召开比例，如何体现民主集中制原则，哪些事项应该以党组织一把手意见为主，哪些事项应该以行政一把手意见为主，当党政一把手意见分歧的情况下，如何协调。尤其是随着国际化程度越来越高，部分行政领导班子成员非党员、甚至非中国籍，在制度设计时应该充分考虑到这些问题。要坚持科学决策，民主决策，依法决策，坚持“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用，必须经集体讨论做出决定”的制度（以下简称“三重一大”制度），确保院系得到良好的治理。

（三）子系统相互协调：完善民主管理和监督机制

实现协同治理的重要标准是内部子系统之间摩擦成本降到最低，保障组织的有效运转。《高等教育法》规定：“高等学校实行民主管理，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。院系是高校的一部分，实行民主管理也是院系治理体系的题中之义。在完善院系治理体系的时候，必须把民主管理纳入工作中来。同时，要强化监督，具体体现为两个方面：一是决策过程中的监督，无论是党政一肩挑，还是各司其职，共同负责，都需要通过监督机制来确保决策的合规性；二是实施过程的监督，在党政联席会等会议上形成的决策，能否得到切实的贯彻落实，是院系治理的重中之重，倘若决策没有办法得到有效的实施，那么再好的决策机制也是摆设。

总之，建设完善的高校院系治理体系，是贯彻落实十九届四中全会精神，推进高校治理体系和治理能力现代化的内在要求。关于如何完善院系管理制度，推进院系治理体系现代化，目前还没有形成一致的意见，也还没有形成成熟可推广的制度规范，党政联席会制度虽然在一定程度上解决了院系决策机制的问题，但是在具体实施上，例如议事范围、议事规则、与其他专门委员会之间的权责分工上，还缺乏深入的研究和成熟的做法。需要我们以十九届四中全会精神为指引，不断深化体制机制的探索和创新，提高院系治理水平。通过协同治理理论角度的分析，本文认为可以从多元治理原则、制定共同规则、子系统相互协调三个方面来加强和完善高校院系治理体系建设，推进高校院系治理体系完善和治理能力的提高。

 

 

作者简介：林永兴　北京大学党委政策研究室副主任　助理研究员

 

 

参考文献：

[1]张雷，房广顺.我国高校院系领导体制的历史演进与制度建设[J].理论月刊，2009（10）.

[2]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（01）.