高校异地校区自身监督体系探索：治理特征和建构逻辑

摘要：高校异地校区作为高等教育内涵建设、国家创新开放战略和产业发展战略背景下的时代产物，在治理方面具有年轻现代、谐变务实、复合多维的显著特点。针对这些特点及其伴生的风险及问题，异地校区应当把握一般性要求和特殊性要求，建立符合监督基本原则、适应战略目标和改革发展趋势的监督体系，平衡外部期待和自身利益诉求、平衡活力和秩序，监督保障执行，促进完善发展，紧盯关键风险，牢牢守护底线，整合监督力量，实现协调制约，从而推进完善自身治理体系和治理能力，保证办学质量，实现战略目标。

关键词：异地校区；治理；风险；监督

 

近年来，重点高校与地方政府或社会组织合作，在异地开办分校、校区或设置异地办学点的现象愈发普遍。有研究者统计，截止到2019年，在教育部所直属的75所高校中，已有41所学校建有异地办学机构^[1]。

高校异地办学行为是教育改革和时代发展的历史产物。上世纪80年代中期改革开放之初，在国家加快发展高等教育的背景下，山东大学、哈工大、东北大学等一批高校率先与威海、秦皇岛等地签署协议，举办分校^[2]。2000年前后，在高校扩张政策及相关政策影响和引导下，高校异地办学掀起一股热潮，在此时期，中山大学、北京师范大学的分校落户珠海，北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学先后赴深圳开办研究生院及科研机构。近年来，随着教育开放战略实施以及国家一批新兴战略产业区域的建立，校地合作办学进入新的阶段，在原有基础上与国际一流教学科研机构或社会组织的合作逐步加强，呈现更加多元和国际化的特点。在地理分布上，异地校区多选择在经济发达、位置优越、创新开放的城市新区或产业战略区域（比如深圳、珠海、青岛、威海、苏州、宁波等），突出强调“名校+名城”效应，大学与城市之间的相互依存关系明显而强烈：一方面,新兴城市或产业中心亟需借助高水平大学的加盟提升综合竞争实力，实现资源虹吸、人才集聚、知识溢出的效应^[3]；另一方面，大学则可借助地方的经济发展优势和区位优势，拓展办学资源，解决事业发展空间和资源瓶颈，提升自身影响力。

高校异地办学类型多样，常见的有异地研究生院、异地校区、异地分校等不同模式。有研究者从分校区与母体之间的关系角度，将重点高校异地办学活动归为“创生型”“分割型”和“延伸型”三种模式，分析了每种模式的特点和值得关注的问题^[4]。高校异地办学有其深刻的历史背景和现实需要，但在实际运行中，往往存在发展定位不清、监管体制不顺、资源配套不足、品牌价值积淀不够、办学质量难以保证等突出问题。对于异地校区管理和发展存在的困境，教育主管部门和社会各方存有种种顾虑，不同的研究者也分别从资源配置、管理体制等方面进行了分析，并提出针对性的政策建议^[5，6]。

异地校区要良性发展，实现各方预期目标，必须理顺其外部、内部关系。理顺外部关系是异地校区稳定有序发展的前提，此前各界对此关注较多，但是在如何理顺异地校区自身内部各项治理要素之间关系，除了个别研究者曾经从多元治理、校园文化、制度建设等角度进行过分析外^[7]，其他相关深入的讨论却不多，尤其是针对异地校区的独特治理特性，如何通过建立全方位监督体系确保高质量发展的讨论相对少见。因此本文主要从异地校区面临的治理关系切入，聚焦几个问题：异地校区在治理方面存在的风险，与其哪些独特特性密切相关？针对这些特性及其对应的可能风险，在外部关系能够理顺的假设或前提之下，异地校区如何做到“打铁自身硬”，通过建立既符合监督基本原则、也适应改革发展趋势的监督体系，规范和完善内部运行机制、优化资源配置，推动担当履职、防范风险、完善治理，更好地平衡外部期待和自身诉求、活力和秩序、改革和约束之间的关系？具体应当从哪些逻辑或维度加以考虑？

 

一、高校异地校区在治理方面的显著特性

 

从根本上来说，高校异地校区首先是高等教育办学机构，教学科研培养人才是基本任务，因此无论具体采用何种模式，它们必须首先秉持大学的基本精神和价值追求，按照大学一般逻辑推动自身发展；同时，它们由母体高校延伸而来，必然是举办高校的有机组成部分，必须继承和发扬举办高校的传统，而同时又要形成差异优势和价值增量，避免简单同质化；此外，异地校区的发展直接得益于所在地方政府或组织在空间、资源方面的支持，要求它必须紧密对接区域发展战略和产业战略，直接和间接回应服务地方经济的需求。在高等教育改革和内涵建设、国家创新开放战略和产业发展战略的背景下，从治理角度看，异地校区呈现出一些典型的特性，在这些特性影响之下，异地校区的蓬勃生力和治理风险如影随形，挑战和机遇密切伴生。

年轻现代——时间“新”。异地校区往往在校区扩展和校地合作推进的背景下建立，创制时间大多不超过20年（最早一批建立的高校也不到40年），年轻往往伴随可能性和不确定性。在发展定位方面，在举办高校与地方两厢情愿牵手成功之后，其定位和发展战略往往随母体的战略和区域发展战略而调整，尤其在涉及学科的互补或竞争、资源的分割或共享、品牌的增值或减损时，如若处理不当往往产生冲突或矛盾，从而直接影响大学、校区与校区几方权责利配置关系以及合作有效性^[8]。自身治理体制方面，异地校区往往有较强的创新意愿和现代管理的需求。以人力资源管理为例，一方面人员结构复杂、人员经费渠道多元，另一方面面临全员聘用趋势，强调契约化管理，因此迫切需要建立起一套现代化的分系列分层次的人事管理制度，从而确保核心资源的创造活力和创新潜力。总的来说，正是因其“新”的特点，高校异地校区面临着办学和积累积淀不足的先天缺陷，但相应的，异地校区的创新包袱相对较小，历史负担相对较轻，其内部创新意愿较强，可能的开创空间也相对较大。

谐变务实——资源配置导向“实”。异地校区多选择在经济发达、位置优越、创新开放的城市新区或产业战略区域，这些地区发展观念开放、发展环境务实，注重资源配置的成效。在与高校的合作中，地方政府在产学研用转化、人才集聚、平台建设等方面，往往具有清晰明确的利益诉求和目标导向。与此同时，高校其实何尝不是一个既有其价值预期也有利益诉求的理性实体？在很多高校的战略中，异地校区办学正是拓展发展空间、摆脱既有资源制约的一种重要路径选择^[9]。异地校区自身承载着为母体开疆扩土、突显比较优势的责任和压力，往往也更加追求快速边际效益和短时显性增量。在互利共赢导向和内外期待交织的背景下，异地校区谐变、务实的特点凸显，往往重效率轻规则，与母体高校的自信沉稳（有时甚至相对保守）形成事实张力。在此情况下，假若自身定位不甚清晰加之主管部门政策指导未及时跟进的话，难免出现政策稳定性不足或规范欠缺的情况，这对校区自身治理体系和治理能力是重大考验。此外，异地校区所处地区的经济发展水平较高，在多元利益协调中，所需的资源成本相对也更加昂贵。

复合多维——监管向度“广”。异地校区为举办高校和校区所属地合作举办，性质上往往既是举办高校的二级单位，同时又是相对独立的地方实体，需要向双方负责甚至多方负责（不少校区还是跨省市跨系统建立），有些校区还成立了由多方组成的理事会或董事会负责决定校区重大事宜，管理权责和管理主体复杂；异地校区的举办高校，往往是高水平大学，比如985、211高校，这类高校本身在外部监管方面就存在多头管理的现实情况（主管部委、高校所在地，中管高校还要直接接受中央部门的领导或指导），更遑论在此基础上再与合作办学的属地方进行跨区域跨系统的权责协调。从现实来看，多头管理其实往往导致监管悖论，“叠床架屋”式的各方监管，看似很容易造成监管过度，但实际中往往却很有可能造成监管缺失分散、边界不清的情况，造成“都以为对方在管，实际都没管（或没管住）”的尴尬境地。当然，对于这个问题，也要一分为二地看待，复合多维的权责关系本身也蕴含各方的关注，如果关系理顺得当，当然可转化为资源整合的巨大优势。很多地方政府也意识到这一问题。比如，为规范合作办学行为，提高办学质量，广东省于2019年发布《省外高校在粤办学机构管理指引》（试行），对举办高校、所在地市以及办学机构在不同事务方面的权责进行了引导和规范。

 

二、高校异地校区应对风险提升治理的迫切需求

 

而正所谓成败萧何，缘于“年轻现代”“谐变务实”“复合多维”的特性，异地校区一方面展现出创新活力，有力地促进了地方经济社会发展和高等教育发展，同时也不可避免面临一系列深层次、根本性问题。近两三年间，教育部在有关政协提案的答复中，对异地校区的相关问题曾有如下概括：一是稀释高校原有优质教育资源品牌，不利于高等教育内涵发展；二是伴随异地校区设立，学校办学规模扩张和区域布局扩大，导致学校规范统一管理呈现效应逐步递减和高校内部治理水平下降等情况；三是异地校区难以有效共享原有教学科研资源和校园文化资源，办学积淀积累薄弱，难以较好地实现育人目标，对经济社会发展促进作用往往与预期目标存在差距；四是异地办学普遍缺乏高水平稳定师资队伍，影响其办学质量和水平^[10]。这些分析，一方面体现了教育主管部门对高校异地办学行为所持的审慎态度，另一方面也体现了对于规范办学行为、提升治理能力、提高办学质量的高度期待。

对于异地校区伴生的创新活力和治理风险，以及面临的挑战和机遇，关键看如何因势利导、科学应对、善作善成，通过建立健全各项制度机制，转化为治理效能。在治理体系中，监督体系具有特殊重要的位置。第一，从国家宏观层面来看，2019年中央召开十九届四中全会，就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题进行了全面战略部署，将坚持和完善党和国家监督体系摆在极其重要的位置^[11]。第二，从一般组织管理来看，基于保证组织合规运行健康发展的需要，越来越多的企事业单位和各类社会组织，都越来越重视运用内部控制框架和工具，对组织运行的风险进行管控。美国COSO委员会1992年发布的《内部控制—整合框架》中，提出了内部控制的五个要素（控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督）^[12]。其中，“监督”要素对于内部控制和风险管理的持续有效运行具有根本保障作用。第三，具体到高校来看，高校综合改革和“双一流”建设，均将规范内部治理体系作为保证办学核心目标的重要支撑。大学治理本质上是高校利益相关方共同参与大学权责分配的机制和过程的总和，贯穿决策、执行和监督全程，其中监督体系就是要保证大学各方秉持大学德行、廉洁履行权力义务、依法依章规范运行、共同引领价值取向的结构和过程，在大学治理体系中，承担着合规保证、风险预警、底线守护的重要职责。

异地校区具有典型的双重性角色，一方面强调与母体高校（举办高校）在文化、精神和传统方面的紧密联结，追求价值同源和标准统一，以保证品牌价值和办学质量；另一方面在资源配置和管理方面又具有相对独立性和不同程序的自主权（尤其是对于具有独立法人资格的校区）。基于“监督”在国家治理和组织治理中的特殊重要位置，对于异地校区来说，如何把握一般性和特殊性，健全自身监督体系，设计一套科学合理风险控制机制，就显得尤为重要和紧迫。这要求我们综合运用历史思维、辩证思维、底线思维和法治思维加以综合分析考量，既保护创新潜力，也守底线要求，既回应外部监管要求，也有利于促进自身能力提升。

 

三、高校异地校区自身监督体系的构建逻辑

 

基于治理框架和风险管理的逻辑，针对异地校区在治理方面的典型特性，异地校区构建自身监督体系的总目标，应当是建立起一套与校区发展战略和工作实际相适应、与完善治理体系和治理能力相协调的工作机制。可以试从以下几个方面分析思考。

第一，监督保障执行，促进完善发展，涵养清正生态。这是基于异地校区在年代上“新”的特点及伴随风险，在明晰监督定位方面的考量。年轻现代意味着创新活力充盈，但也意味着摇摆易变、积累不足、不成熟不定型。一是准确把握发展目标。监督体系的构建，始终着眼推动战略目标的实现，同时通过有效的监督推动各方时时回望初心，保证校区建设预期目标和战略方向不偏离，确保校区改革发展战略部署落到实处，秉持大学精神、维护母体高校品牌，实现“同一标准”。二是准确把握发展阶段。客观分析校区发展阶段，把握理想境界和现实情况之间的关系，平衡“应然”和“实然”，立足当前，着眼长远，通过监督推动制度体系的完善，促使活力和积极性的释放，使得异地校区成为现代大学治理体系的试验田和先行示范区。破除传统思维，推动多元共治，促进管理服务部门转变职能、转变方式、转变作风，提升服务、提升支撑、提升协同，促使内设教学科研机构催生动力、提升能力、激发活力、释放潜力、增进实力。三是准确把握文化传承需求。通过监督构建廉洁校园，营造风清气正校园生态，推动大学的精神和传统在新校区渗透和延续，使得新校区秉承母体大学的优秀传统和校园文化，结合城市精神和区域特色，积淀积累，丰富发展，守正创新。

第二，兼顾规则和效率，紧盯关键风险，牢牢守护底线。这是基于异地校区在资源配置上“实”的特点及现实发展需求，在找准监督着力点方面的考量。务实谐变意味着改革动力强劲，但变革必然伴随风险。一是准确把握改革趋势。在监督推动校区内各方强化风险意识和规则意识、善于运用制度推动改革发展的同时，适应创新发展和效率效益的需要，建立与发展需求相匹配的合理监督控制，平衡“实质”和“形式”，兼顾规则和效率，为改革保驾护航。二是准确把握工作重点。监督体系的设计既要体现政治监督的高标准、高要求，也要落实日常监督的精准化、常态化。区分核心风险、一般风险，区分历史问题和发展问题，编制校区“风险矩阵”，紧盯核心风险，抓住主要矛盾，对不同群体、不同领域、不同环节，综合运用不同方式，实现分类施策、精准监督，提升监督质效。三是准确把握底线要求。落实“三个区分开来”原则和科研“放管服”政策，完善底线监管，建立健全容错纠错机制。明辨“为公”还是“为私”，分清“无心”还是“有意”，判定“无禁”还是“严禁”，清晰划分“失误、错误”与“违纪、违法”的界线。宽容改革创新中的失误错误，让干事者放下包袱，激励新时代新担当新作为。

第三，统合监督要求，整合监督力量，实现协调制约。这是基于异地校区在监督向度上“广”的特点及可能漏洞，在形成监督合力方面的考量。复合多维意味着需向多方负责，同时很可能导致监管分散薄弱。一要准确回应和运用外部监督要求。要提高站位，主动对接外部各类监督主体（举办高校、所在省市、主管部门等）的监督管理要求，准确理解和把握政策，并结合校区实际，融会贯通转化为自身有效管用的制度规则并监督执行。二是科学配置和理顺内部监督权责。推动职权合理配置和权责法定，确保职能监督和管理监督的主体责任履行到位，实现监督关口前移、阵地前置、动态同步。加强纪检监察、审计内控、巡视巡察等再监督力量，形成有效的专责监督机制和底线保障。三是形成协调贯通的监督格局。区分不同监管事项（党的工作、意识形态、安全稳定、业务工作等）和不同监督对象、统合不同监督形式（党内监督、职能监督、纪律监督、巡视巡察监督、审计监督、内控监督、民主监督、舆论监督等）、结合不同监督时点（事前、事中、事后），区分梳理哪些是主导、牵引、全局的，哪些是根本、基础、首要的，哪些是业务、配合、保障的，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通衔接，健全信息沟通、措施配合、成果共享等工作机制，建立配置科学、权责协同、运行高效、协调制约的监督格局，推动事业健康有序发展，行稳致远。

 

 

作者简介：戚国伟　北京大学深圳研究生院党委副书记　助理研究员

　　　　　雷　雯　北京大学深圳研究生院纪检和内控工作人员

　　　　　丁嘉辉　北京大学深圳研究生院通识教育中心主任　讲师

　　　　　李松涛　北京大学深圳研究生院两办工作人员

 

 

参考文献：

[1]张端鸿，刘虹.高校异地办学行为应纳入法治化轨道[N],中国科学报,2019-2-27(4).

[2]邢志杰.中国大学异地办学的发展与问题研究[J]. 现代大学教育,2005(03):104-108.

[3][5][9]刘皛.高水平大学异地办学的资源配置方式和成效[J].教育发展研究, 2020.40(05):55-61.

[4]汪小布,甘聪葵,李献策.重点高校异地办学的三种模式分析[J].教育学术月刊,2012(10):40-42.

[6]唐安阳,杨东霞.重点高校异地办学共建管理体制问题探析[J].高校教育管理, 2010.4(02):10-14.

[7][8]吕振铭,周国平.我国本科高校异地办学的发展历程、困境与对策.宁波大学学报(教育科学版)[J],2018. 40(04): 64-68.

[10]教育部对十三届全国人大二次会议第7216号建议的答复（教建议字〔2019〕286号）, 2019.

[11]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定, 2019.

[12]池国华,樊子君.内部控制学[M].北京: 北京大学出版社,2013.