贯彻落实十九届四中全会精神，高质量推进高校制度体系建设

摘要：制度体系建设是高校推进自身治理体系和治理能力现代化的基础保障和重要依托。深入学习贯彻落实十九届四中全会关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部署，有助于高校坚持正确办学方向，构建以章程为统领、体现大学价值导向、系统完备、科学规范、运行有效、疏密有度的规章制度体系，进而完善内部治理、推进依法治校，加快推进“双一流”建设进程，高质量实现办学目标。

关键词：高校；治理；制度体系

2019年10月召开的十九届四中全会，审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，全面回答了在我国国家制度和国家治理体系上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了前进方向，为推动各方面制度更加成熟更加定型明确了工作要求、时间表和路线图。深入贯彻落实十九届四中全会精神，对于高校坚持社会主义办学方向、以制度体系建设为抓手推进完善治理体系和提升治理能力，具有十分重要的意义。

一、深刻把握四中全会《决定》对高校完善内部治理、推进依法治校的总体指导意义

国家治理体系和治理能力是一个国家建立制度和运用制度管理各方面事务的综合能力。具体到我国，集中体现在中国特色社会主义制度体系的构建及其执行的效能。大学治理体系是宏观国家治理的重要组成部分，同时大学也是一个由多方利益群体组成的学术共同体，具有规律独特、治理嵌入、追求效力、开放谐变等特点^[1]，既需协调好校内纵横向权责关系，又需要回应外部相关方的要求或期待，实现协同治理。新时代高校面临的挑战机遇和肩负的历史使命，迫切要求高校以现代化的内部治理体系和治理能力，支持自身改革发展。

第一，四中全会《决定》为高校坚持社会主义办学方向、强化党的领导进一步明确了遵循。《决定》重申“全面贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展，聚焦办好人民满意的教育，完善立德树人体制机制”，强调“健全党的全面领导制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。完善党领导各项事业的具体制度”。对于高校来说，如何坚持和完善中国特色社会主义大学相关制度，如何在学校层面坚持和完善党委领导下的校长负责制，如何在院系层面坚持和完善以党政联席会议为核心的党政分工负责制，如何统合强化党的政治领导和促进学术振兴，即是社会主义办学方向题中之义。《决定》还重申了坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度以及进一步加强和改进学校思想政治教育、落实意识形态工作责任制等要求。同时，《决定》再次强调了“健全提高党的执政能力和领导水平制度”（包括坚持民主集中制、健全决策机制、改进党的领导方式和执政方式、增强各级党组织政治功能和组织力等）、“完善全面从严治党制度”（包括规范党内政治生活、严明政治纪律和政治规矩等）等要求，这些对于坚持和改进高校党的领导、强化高校党组织政治属性和政治功能等都有非常重要的指导意义，也为高校立足中国实际构建现代化的治理体系指明了方向和路径。

第二，四中全会《决定》对高校理顺各方权责关系、推进依法依规治校提供了重要的逻辑参考和直接的现实指导。《决定》提出要构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，强调“权责法定”理念（推进机构、职能、权限、程序、责任法定化），将“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度”等内部控制理论应用于国家制度建设规范性意见中，对于高校科学配置内设机构、完善职能配置和运行、规范工作流程、促进权责协同，具有直接参照价值。《决定》强调“完善科技创新体制机制”，并针对近来社会和学界均普遍关注的“科技伦理治理”问题明确了要求，有助于高校在强化作风和学风建设、强化师德师风建设方面进一步拓宽工作视域。《决定》要求“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”，鲜明地提出坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，这对于高校推进依法治校和治理转变、促进多元主体协同治理具有重要现实指导作用。

二、深刻理解制度体系在高校内部治理中的基础地位和重要作用

制度是制约权力运行的笼子，也是实现共治共享的载体。一套成熟稳定、科学合理的制度体系，在高校推进改革发展、实现战略目标的进程中，具有不可替代的基础性地位和支撑保障作用。具体可从以下三个方面理解：

第一，制度体系建设是构建现代大学制度、推进双一流建设的基本要求。十年前，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就已提出建设中国特色现代大学制度，要求高校依法制定章程，依照章程规定管理学校。大学章程正是一所高校的根本制度，是根本法和总遵循，在制度体系中处于提纲挈领的核心地位。近年来，各高校都在教育主管部门的指导下，以推进大学章程实施为牵引，健全自身制度体系建设，提升内部治理水平^[2]。2018年，教育部等多部门联合颁布《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，再次强调了健全完善各项规章制度、贯彻落实大学章程、规范高校内部治理体系、推进管理重心下移、强化依法治校的要求。因此，制度体系建设无疑是高校“双一流”建设的重要内涵之一。

第二，制度体系建设是高校完善治理体系、推进依法治校的骨干工程。治理体系是涵盖决策、执行、监督全过程以及贯通战略目标、权责界定、风险控制、信息沟通等各要素的有机整体。从一般性逻辑来讲，高校的内部治理架构亦可以由五个方面构成，即：一是明确战略目标，解决“做什么”的问题；二是分解职能职责，解决“谁参与”的问题；三是完善制度体系，解决“怎么做/依据什么做”的问题；四是优化业务流程，解决“如何做好”的问题；五是加强信息沟通，解决“做了（没做）什么/准备做什么”的问题。在此逻辑之下，制度体系必然构成高校内部治理架构的四梁八柱和基础支撑。

第三，制度体系建设是高校理顺权责关系、引导资源配置的重要抓手。有效运用制度开展办学行为、处理各项事务，是高校自身治理能力的集中体现。高校内部事务愈加强调多元共治，愈发需要以明确的规则协调各方利益、科学配置权责^[3]。近年来，审计、巡视巡察等外部监督发现的问题往往反映出高校内部治理存在的机制性问题，亟需通过建章立制，破解制约发展的瓶颈性、机制性问题，理顺各方关系，充分释放活力潜力，保障教学科研核心任务，实现立德树人根本使命。2020年是“十四五”规划准备年，在高校自身的中长期规划中，以有效管用的制度规则统筹解决战略问题和现实问题、引导资源合理有序配置，既是高校调整和理顺内部权责关系、推动事业改革发展的内在需求，也是规划举措落地的重要抓手和规划目标实现的基本路径。

三、以四中全会精神为指引，高质量推进高校制度体系建设

十九届四中全会《决定》，第一次完整深刻论述了坚持和完善中国特色社会主义制度在各方面必须坚持的根本制度、基本制度、重要制度，指明了完善国家制度和国家治理的切入点、聚焦点和着力点。在十九届四中全会精神指引下，高校应当以更高要求推进自身制度体系建设，总的目标是健全和完善以章程为统领、体现大学价值导向、系统完备、科学规范、运行有效、疏密有度、兼顾规则和效率、平衡活力与秩序的规章制度体系，建立健全高质量的制度订立机制、制度执行机制和制度监督机制。

第一，要形成高质量的制度订立机制。科学立法是制度体系的基础性环节，要“推动两层解决、明确一个归口”。第一层要解决制度的“有和无”的问题。这是有规可依、有法可依的基础要求，所谓“经国序民，正其制度”。要按《决定》提出的“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”的要求，以大学章程为基本遵循，瞄准治理体系改革重点方向和重心下移关键链条，推进文件梳理和“立改废释”工作^[4]。横向上，系统检视在议事决策、党的领导、组织人事、学术运行、教学科研、资源配置、民主管理与监督等各环节，是否还存在制度缺失、该管未管，是否存在政出多门、监管交叉，是否存在政策效应相互抵消甚至规则冲突；纵向上，在不同领域制度群中，区分核心制度、重要制度和一般性制度，把握主要矛盾，紧盯关键环节。通过横纵两方面的系统梳理，推动形成以章程为龙头，系统规范、层次清晰、上下配套、前后衔接、左右联动的制度文件体系。第二层要解决制度“好不好”的问题。科学合理、持续优化的制度体系体现治理能力的更高要求，所谓“良法是善治之前提”。从有效支撑现代大学治理提升的视角看，好的制度应当体现大学价值追求、逻辑规律和立德树人核心使命，突出中国大学的底色和特色，尊重师生主体地位，实践协商治理的理念；好的制度应当因地制宜、有效管用，既避免“牛栏关猫”不切实际，也不“层层加码”逃避担当；好的制度应当疏密有度、粗细适中，兼顾规则和效率、平衡活力与秩序。明确一个归口，即要明确制度管理归口部门或专门责任（可以是两办、法务或政策研究等部门，不同高校有所不同），统筹制度“立改释废”工作，明确立规程序，加强立规指导和技术培训，形成统一领导、民主公开、各方参与的立规工作格局，提高制度订立的质量和效果。

第二，要形成高质量的制度执行机制。制度的生命力在于执行，制度的权威性也在于执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”在制度执行实践中，或有而不用、形同虚设、有令不行、有禁不止，或刚性不足、随意变通、恶意曲解、故意规避，极大损害了制度的权威性和严肃性，损伤组织公信力。中央对制度执行历来高度重视，2019年9月，为提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施，中央发布了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，就是要求各级党组织和党员领导干部把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行，对于执规责任履行不到位、失职失责的行为，还要追究责任。在“不忘初心、牢记使命”主题教育期间，中央又特别强调了制度执行的问题，要求把制定制度和执行制度统一起来，强化制度意识、维护制度权威、严格制度执行。因此，制度建设必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。一要强化宣传引导，提升意识能力，推动高校内部治理各相关方规范廉洁履行各自权力义务，遵守尊重共同体各方商定的规则，共同承担执规履约责任，提高依规办事的能力水平；二要强化刚性执行、加强工作协同，以坚决、专业、高效的执行机制和密切协作、相互配和的协同机制，双管齐下共同保障制度成为硬约束而不是橡皮筋，不留暗门，不开天窗，确保各项制度落地生根；三要强化执行反馈，对制度执行情况及时跟踪、动态反馈，针对新情况新问题新需求，倒逼制度体系的持续优化、与时俱进，确保制度的适用性和执行的有效性；四要强化考核监督，把规则意识和规矩意识是否强化、能否依规履职、能否科学运用制度开展工作、干出成效，作为衡量管理服务部门及其工作人员作风、能力、水平的重要标准，纳入干部人事考核体系，一体推动，结果共享。

第三，要形成高质量的制度监督机制。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，制度优势转化为治理效能需要各方面保障，其中监督保障作用首当其冲。首先，要保证职能监督履行到位，这是前提和基础。职能监督是管理服务部门立足本职本责的监督，是寓于管理服务本身之中的当然监督。2016年印发的《中国共产党党内监督条例》将“党的工作部门职能监督”作为党内监督体系的重要组成部分。对于高校而言，其内设管理服务部门是各项规章制度的参与制定者和贯彻执行者,对本部门工作领域的制度政策和学校重大决策部署在本系统的贯彻执行情况，负有当然且首要的监督职责。而且职能监督作为管理监督、专业监督，具有无可替代的先天优势。职能部门熟谙业务流程、特点和规律，通过动态跟踪和比对反馈，能够专业精准地改进和优化工作，及时规避风险和纠正偏差，实现监督关口前移、阵地前置、动态同步的效果。对于职能部门而言，履行职能监督和坚决执行制度，都是同样重要的主体责任，只有把制度坚决执行和职能监管的双重责任同时落实到位，制度才能有其生命力和权威性的基础，专责监督才能有所凭借。其次，形成有效的专责监督机制，这是底线和保障。要紧紧围绕学校战略部署和目标方向，统合纪检监察、审计内控、巡视巡察等再监督力量，建立与战略目标和工作实际相适应、与治理体系和治理能力相配套、有机贯通相互协调的专责监督机制。纪检监察部门要把握在治理体系中“监督保障执行、促进完善发展”的定位，聚焦“监督、执纪、问责”主责主业，强化政治监督，突出日常监督，协助党委落实全面从严治党责任，坚持办学方向，贯彻落实教育方针，督促和激励干部依规履职担当，强化制度意识，维护制度权威，以坚强纪律保证制度执行；审计内控部门从经济领域和办学重点领域切入，履行“督导、评价、建议”工作职责，推动职权合理配置和权责法定，关注合规和效率，保证运行规范、风险防控、效益提升^[5]；巡察巡视强化“利剑”作用，突出政治体检和综合诊疗，发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展。通过紧紧牵住主体责任和监督责任牛鼻子，以制度体系为抓手，统合各方合力，推动高校形成决策科学、执行坚决、监督有力的运行机制，提升高校治理体系和治理能力现代化水平，促进各项事业更好更快地发展。

作者简介：戚国伟　北京大学深圳研究生院党委副书记　助理研究员

　　　　　李　炜　北京大学深圳研究生院两办工作人员

　　　　　雷　雯　北京大学深圳研究生院纪检和内控工作人员