高校行政事务管理创新的几点思考与建议——德国柏林自由大学在岗交流浅思

摘要：高校行政事务管理是高校发展教学科研、实现社会服务等的基本保障，其管理水平和管理效率的高低直接关系着高校核心任务的完成率和贡献率。文章首先对德国高等教育管理体制的基本概况进行总结和介绍，德国高校之所以领先世界，与深厚的教育传统和尊重个性差异的教育理念浸透在管理体制中密不可分，进而专注分析柏林自由大学的行政事务管理特点，并对高校行政事务管理创新实践提出建议，包括加强行政事务管理顶层设计，加强行政人员主体意识树立，加强相关人员的任用、管理、考核、评价和问责、激励等。

关键词：世界一流大学；高校；事务；管理

 

世界一流大学，不仅意味着高水平的教学科研、高成才率的人才培养、高贡献度的社会服务、高影响力的文化塑造，还必须有与之相适应的高效能的事务管理。了解世界知名高校的高校事务管理机制和特点，有助于我们更好地结合自身实际，调整和完善现有的行政管理理念和模式，进一步提升事务管理和服务保障水平，为全面建设有中国特色的世界一流大学做好有力支撑。

一、德国高等教育管理体制基本概况

德国高等教育历史悠久，而且曾在现代大学模式建立中发挥里程碑作用，因而在世界高等教育史上地位“显赫”。在德国，高等教育从上至下备受重视：国家层面，将之视为国家全面发展的重要动力和可靠支持；民众心里，“每个人都应该接受教育，而且都有接受高等教育的权利”深入人心。几乎每一个独立的行政区都有自己的大学，并以这所大学为核心形成独具特点的大学城文化圈。学生只要具备基本条件，通过中学会考，都可以申请到大学读书。最让德国人骄傲的一点，就是“无论走到哪儿，你都能得到最好的教育”。目前，全德国共有300多所高等学校，由大学、技术大学、专门学院、地区学院、高等技术学院等构成的新型高等教育结构体系，比较好地满足了社会发展对高等教育的多样性要求，对德国经济政治和社会发展起到了巨大的推动作用。

德国高等教育之所以处于世界领先水平，与其深厚的教育传统和尊重个性差异的教育理念密不可分。这种传统和理念浸透在德国高等教育的方方面面，管理体制也呈现出典型特点。

第一，定位上，大学纳入国家行政管理体系。德国大学属于国家机构，政府有专门负责高等教育事务的官员，大学教授及正式雇员都属于国家公务人员，有专门的法律法规对其责任权利进行约束和保障；政府通过立法、规划等手段对高等教育发展进程与方向进行调控，通过建立并实施教育评估体系①来强化学校的办学方向和质量意识，确保教育目标达成和教育质量提升，同时在预算、人事任命等非学术事务上对高校严格管理、强化监督。

第二，理念上，坚持大学自治和学术自由。德国高等教育管理体制的核心在于政府调控引导、高校高度自治。即使在过去相对国家化的管制模式下，大学的研究自由、教学自由仍是被政府认可的基本法权，长久以来在大学内部被奉为圭臬；近年来，在全球化影响下，大学自我管理的内生动力和要求更加突出，国家化的管制模式被“新调控模式”取代，政府的主要职责是对高校发展方向进行宏观调控式的管理引导，并尽可能地为高校实现目标和任务提供必要的支持和保证，不对其日常管理的具体事务如课程编制、教材选择、经费使用、招生等进行干涉。各大学都在积极探求在政府法律监督基础上的更具特色和更有竞争力的管理体制。这次本人进行在岗交流的柏林自由大学更是以“自由”著称并以此为傲。

第三，财务上，进行控制和管理。基于国家需要同时也是源于对高等教育的重视，德国政府实行高等教育财政拨款的方式，由政府提供大学运营的全部基本费用，来保障大学基础运营。经费划拨依据教学、科研、资助、基建、社会贡献和专项等，比如教学经费主要考虑学生人数和教学质量，科研拨款则突出科研水准等。这样，一则能促进公平入学，保障公民受教育权利；二则能正向激励教学科研人员，以确保高质量、高水平的教学和科研。同时，在政府主导下，引入第三方基金，为大学开展各项教学科研、对外合作、创新发展等提供支持，刺激大学的多样化发展。正是这样，政府通过对高等教育提供资金保障和支持这一隐形之手，实现和加强了对大学的控制与管理，使政府、市场和大学形成了新的权利关系，为达成高等教育为社会和经济发展作贡献的总目标奠定了基础。

第四，发展上，推行审慎市场化。与英国不同，德国大学不是把教育视作产业完全推向市场，从行业本身去获取利益。德国高校的市场化主要体现为采取市场化的运行机制和方式，对教育资源进行配置以及发挥高校教育的社会服务功能。比如经费，政府财政拨款是依据高校的基本情况及对“目标合约”的完成情况来进行拨付的，除了1/3的基本费用外，拨款会依据大学教学、科研、多样性、平等、继续教育等指标的绩效情况来进行动态调整。德国大学倡导专业研究与技术进步、社会发展相关联，注重科研成果转化或知识沉淀，这就要求高等教育与社会市场需求相契合。同时，政府还会推动社会专业团体广泛参与高等教育，这样不仅能很好地洞悉社会需求，还能周延甚至超前地进行社会服务，大大促进了高校与国家、社会协调发展。

二、柏林自由大学行政事务管理特点

（一）柏林自由大学基本情况

柏林自由大学始建于1948年12月4日，是德国首都地区规模最大的综合性大学，其历史可以追溯到1810年创建的柏林大学。冷战期间，柏林大学被划入东柏林境内，部分师生从原校出走，于1948年在西柏林成立了“自由的柏林大学”，“真理、公平、自由”是柏林自由大学建校以来的校训②。

2006年1月，柏林自由大学进入德国精英大学候选名单。2007年10月，该校正式成为德国9所精英大学之一；2012年，再度入选，成为德国11所“精英大学”之一。2010年在QS世界大学排名中位列第70位。

1.学制：本科生通常8个学期，硕士生通常4个学期，博士生通常8个学期。学制非常灵活。

2.学生规模：柏林自由大学现有本科、硕士研究生3.15万人，其中20%是留学生。博士生4400人，其中33%是留学生。现有教授349人，包括46位与非大学研究机构的联合聘任和142位固定期限的教授。行政及辅助人员4350人。学校一共228个人才培养项目③，其中本科生学位项目73个，硕士项目105个，博士项目50个。

3.学费：德国大学是不收学费的（专项的英文授课项目除外）。学生每学年只需要缴纳不到300元的注册费给政府。

4.办学经费：现在，德国高校的办学经费来源渠道越来越多了，但政府拨款仍然是绝对的主渠道，州政府和联邦政府两级政府都会拨款。柏林自由大学2016年获得国家补助318.5万欧元（包括61万的退休福利和津贴），第三方资助131万欧元。

（二）柏林自由大学行政事务管理的特点

柏林自由大学的管理体制简单来说，是各类委员会调控下的校长（执委会）负责制。该校现设有大学董事会、学术委员会、教学质量委员会、教学委员会、卓越委员会、国际理事会、首席信息官（CIO）理事会、选举委员会、博士学位委员会、女性青年学者成长委员会等。这些专门委员会负责制定学校的发展战略，对学校的事务进行决策。学校的事务管理由校长（执委会）领导下的行政体系来执行。

柏林自由大学的院系架构相对比较复杂，从官方的组织结构图来看，一般实行学校—院/系（中央研究所）—系/所三级管理，办学主体在学院（中心）一级。通常情况下是院/系(School/Department）下设系或研究所、研究中心（Department/Institute/School/Center），但也有校级层面的研究所（Institute），再下设Department。目前该校的二级学术组织或教学科研单位，有12个院系（Academic Departments），包括和洪堡大学共建的医学院；4个中央研究所（Central Institutes）即校级跨学科研究所；6个研究生院/研究生课程（Graduate Schools and Graduate Programs）；还有一些跨学科中心（Inter disciplinary Centers and Excellence Clusters）。主要事务管理人员包括校长、副校长、学院院长/系主任、管理部门负责人等，其行政事务管理具有以下特色。

一是契约精神突出。由于德国教育法规体系非常健全，全民法制观念强，高校在日常管理中通过法规、制度就可以很好地约束和规范管理秩序，学校、雇员（包括教授和管理人员）和学生之间法律关系清晰。加之受国民文化严谨刻板、守信守约的影响，管理体系中的几乎每一个人都会依据岗位要求和职责，按照与学校签署的工作合同约定严格履责。

二是奉行以人为本的管理理念。校园内的每一个群体都被视作学校发展进步的权利主体和能动力量，行政事务管理中强调各个群体的主体性，尊重每个群体的知情权、参与权、表达权和监督权。在各个委员会里都有普通行政人员代表，这充分发掘了行政管理人员的能动性和创造潜能，让他们尽一切可能围绕学校的中心工作开展管理服务工作。

三是推崇个性管理的管理架构设计。在柏林自由大学，学院有非常大的自主权，其行政事务具体架构可以由学院自行确定。学院的管理体制类似学校，也是各委员会指导下的系主任/院长执委会形式。各委员会有教师，也有在校学生和行政人员，有的还包括校友或校外知名人士。这些委员会在制定学院发展规划以及学院的重要事项上都有极大的建议权甚或决定权。同时，学院可以依据学院实际设置行政部门，每个部门岗位的职责和业务划分也可以各有不同，只要能对接并覆盖学校相关部门及相关业务即可。

四是强调分工协同的流程工作模式。各行政部门内部多为两级管理体制，由部门负责人统领统筹部门业务，下设多名行政专员。部门内将工作切分为具体项目，实行项目制，由专人主责，工作流程清晰规范，过程监控效果突出。同时，部门内多实行AB角形式，不同专员在全权负责自己的主责项目之外，对他人负责的项目进行有限辅助，能较好地做到正确站位、不越位、发现缺位及时补位。

五是重视行政人员能力发展。学校人事部设有专门的人力资源发展部门，负责设计在职行政人员的培训计划，为行政人员全面发展助力。他们联合学校继续教育学院，通过常设课程和专项培训对行政人员进行培训。常设课程每学期固定排课，随时可选，内容包括心理健康与调适、身体健康与体能素质提升、工作潜能激发、业务能力训练等；专项培训则是针对不同业务或岗位的行政人员开设的业务短期培训班。这些课程体系完善，从员工内在能动力驱动到外在业务技能加强均有涉及，兼具理论性、实用性、趣味性；课程都是免费的或由单位付费，所有培训时间也都被计入工作时间。因此，行政人员参与积极性很高。另外，人事部还建立了一支业务专家（顾问）队伍，行政人员可随时请教咨询。

六是注重行政人员国际化。在高等教育国际化的大背景下，柏林自由大学对于学校全面的国际化非常重视，有很多具体的举措。他们通过多个基金组织不同专项活动为行政人员创造和提供与他国他校行政人员交流学习的机会。比如伊拉斯漠计划(Erasmus)，这个针对学生、学者的欧洲交流学习计划，现已经扩展到了行政管理人员。在该校一年一度的“国际周”活动中，也专门设计了“行政人员国际交流坊”，参会人员从欧洲大陆也扩展到了亚洲，包括北京大学在内的各国行政人员都会被邀请参与交流。

七是提供强大的网络技术支持。柏林自由大学的网络技术支持十分强大。他们以用户体验为重，开启了多种关键词搜索服务，所有的信息都会进入学校网络的服务流程，并被进行分类处理。这样，一方面学校对于教师或学生的服务请求能够迅速响应及时处理，另一方面，行政人员也能非常迅速便捷地查到相关信息，给予师生最快速有效的服务，极大地提升了服务效率和质量。

不过，柏林自由大学行政事务管理也存在一些显见的不足与问题。一是校部（院）之间、部门之间、院系之间条块分割明显，个性太过鲜明，行政管理事务缺乏整体性和系统协调性；二是院系内行政事务管理区块职责分明，服务相对缺乏主动性，有时会出现衔接不够，漏“球”掉“球”的情况；三是由于项目化、专人化及工作时间相对灵活化和大量Part-time工作人员的存在，有时服务响应慢，工作效率比较低。

三、高校行政事务管理的创新思考

基于以上对德国高等教育管理体制基本概况的了解和柏林自由大学高校行政事务管理的特点的总结，本文对高校行政事务管理创新实践提出以下建议。

一要加强行政事务管理顶层设计。要对行政事务管理的主管部门、责任主体、管理事项、服务标准、工作程序、协调机制等进行系统研究，形成指导性意见。特别要贯穿法律观点、法治精神、大学章程意识，健全教育法规、学校管理规则，明确行政事务的责任定位、管理界限和目标要求，要在教师、员工和学生中形成共识，形成管理合力，提升管理效力。

二要加强行政人员的主体意识树立。把教育引导行政管理人员树立独立主体意识、主人翁意识作为学校行政事务管理的基础关键内容。通过加强对行政人员成长的切实关心，从思想上让行政人员明白自身所具有的独立主体地位、所应当承担的对自己负责、对学校负责的责任主体地位，尊重行政人员个人发展权利，培养行政人员专业技术能力，激发行政人员的主人翁意识和敬业精神。这是实现行政人员成长、做好行政事务管理的最重要的个体内因，也是能否真正实现一流管理的关键所在。

三要加强相关人员的任用、管理、考核、评价和问责、激励。改进和加强高校行政管理队伍建设，探索“持证上岗”制度，提升管理工作专业化水平。建立健全科学完善的行政人员综合考核评价体系，正确评估工作绩效。打通部门间、院系间管理干部的交流使用通道，形成“优进优出、科学流动”的高素质从业队伍。从薪酬待遇、职业发展、后勤保障等多个方面完善对行政管理工作者的激励机制，提高工作积极性、岗位荣誉感、事业成就感、组织认同感。

进入新时代，中国正以崭新面貌屹立世界东方，前所未有地靠近世界舞台中心，包括高等教育在内的各项事业都需要创新发展。它山之石，可以攻玉。我们在坚持“四个自信”的同时，也要以更加开放的姿态拥抱一切优秀的、可以借鉴的管理文化。总体看，德国高等教育管理体制较好地处理了高校与政府的关系，合理运用了市场积极有利的一面进行资源配置，坚持自主特色发展，注重宏观引导与微观治理相结合，其中的经验值得深思与借鉴。我们要从实际出发，围绕“双一流”建设目标，找准着力点和发力点，突出优势，创出特色，力争在创建“双一流”的征途上树起标杆、成为先锋。

 

作者简介：姚静仪　北京大学政府管理学院党委副书记、副院长　副教授

 

注释：

①1998年，德国文化部长会议决定设立一个专业认证委员会，委员会成员由高等院校质量管理领域的一些专家组成，但他们的任命必须征得德国高校校长委员会、德国学术委员会及文化部长会议等机构同意。这是一个独立机构，承担不受国家干涉的专业认证任务。内容主要有三个方面：第一，审核某专业是否符合德国高校毕业的资质框架的要求，是否符合各州普适性及特定性专业结构的预先规定；第二，根据院校课程项目质量和标准的常规评估方式，评估院校内部质量保障机构和机制的有效性；第三，毕业生的就业能力认证等。

②“真理、公平、自由”同样是学校学术精神的体现，是一个完整的价值体系。没有自由的真理会变成僵硬的教条；没有真理的公平，不过就是空白的规范；而没有公平的自由，会使学术研究变成毫无利害关系的游戏。只有真理、公平和自由成为一个整体的价值观，才能在无限制的思想交换中有共同的思想空间和开放的话语。

③原文是Subjects(including doctoral degree program sand continuing education)，这里我们理解为“人才培养项目”。