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- 2022年第3期
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审 校：青年理论办公室
新公共管理与高校学生管理改革创新
作者：吴 旭
发布日期：2012-10-14
摘要：学生管理是学校管理的重要组成部分，如何使学生管理更加符合高等教育的发展规律，是提高高等教育育人质量的重要课题。新公共管理是20世纪70年代末80年代初以来盛行的一种新的行政管理理论和模式，不仅在政府改革领域受到了广泛关注，在教育领域也得到了积极应用。文章拟在阐述新公共管理内涵的基础上，深入分析其在高校学生管理中的可行性和必要性，并就在学生管理中运用新公共管理的相关理念提供政策建议。
关键词：新公共管理；高校；学生管理
北京大学第十二次党代会报告指出，管理是学校建设的关键。学生管理是学校管理的重要组成部分，在学生“文明生活，健康成才”过程中有着重要作用。如何使学生管理更加符合高等教育的发展规律，是提高高等教育育人质量的重要课题。随着我国高等教育的深入发展，人本取向、注重内涵式发展是教育的大势所趋。为因应高等教育发展趋势，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要确立了“坚持以人为本，遵循教育规律”的指导思想，为加强学生管理指明了方向。
新公共管理（New Public Management）是20世纪70年代末80年代初开始盛行的一种新的行政管理理论和模式，是指导西方国家行政改革的主要理论。它重视公共服务效率，强调公共服务的质量和最终结果，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力。这一模式不仅在政府改革领域受到了广泛关注，而且在教育领域也得到了积极应用[1]。文章拟在阐述新公共管理内涵的基础上，分析其在高校学生管理中的可行性和必要性，并就在学生管理中运用新公共管理的相关理念提供建议。
一、 新公共管理的内涵
20世纪70年代，西方国家普遍陷入了困境，经济增长停滞，通货膨胀加剧，社会失业率增高，公众对政府的信心不断下降。面对这样的困境，传统的科层制管理模式不仅束手无策，而且不断暴露出效率低下、机构臃肿、反应迟钝、腐败滋生等弊端。同时，随着经济全球化及信息技术的发展，各国政府又面临着新的挑战，即如何在全球竞争日益加剧的情况下建立符合现代社会要求的行政体制。在这样的背景下，自20 世纪70年代末80年代初开始，西方各国相继掀起了一场“新公共管理运动”。这场运动意味着政府对自身管理理论和实践开始了新的探索和转变。
新公共管理运动的倡导者认为，依据“韦伯—威尔逊”范式构建的官僚科层制是政府不断出现弊端的根源。从组织结构上看，官僚科层制组织由于采用集权的、等级制的结构，导致其僵化、迟钝，从而难以对日益变化的社会环境做出及时的调整和适应。由于官僚机构严格按照规章制度运作，因而极其容易产生目标置换，即对于规章制度的关注超过了对组织目标的重视，将方式方法当成了目标本身，从而难以满足公众的需求。再者，官僚机构的终身雇佣制导致了激励机制的丧失，使得公务人员缺乏足够的工作热情和动力，效率低下。从官僚制政府的行政方式来看，由于其在公共服务的提供上处于垄断地位，因而在缺乏竞争的情况下，与处于市场竞争体制下的私营企业相比，公共服务的供给往往是低效率的。
在对传统的官僚科层制进行批判的基础上，新公共管理运动提出了新的政府治理模式。虽然不同学者的具体主张各异，但在一些基本的原则和理念上却是相似的，主要包括[2]：
（一）试图纠正政府过度干预的思想，重新确立了“大市场、小政府”的政府—市场关系
政府的角色定位应是“掌舵者”而非“划桨者”，政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开。政府与社会之间应是服务与被服务的关系，政府应以顾客为导向，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品的供给效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要。
（二）在公共机构的组织模式和管理方式上，主张引入市场运行机制
主要包括市场竞争机制、市场选择机制和市场交易机制，其最终目的在于提高公共部门的效率与业绩，促进公共服务和产品提供的灵活性，从而降低公共服务和产品提供的成本。
（三）注重分权放权，追求公私合作、政府与社会互动的治理模式
新公共管理理论认为只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，在纵向上要由高层向低层下放权力，在政府与市场、政府与社会之间实行部分权力的横向转换，将以往由政府垄断的社会管理和公共服务活动交给社会，让社会实现自我管理。
（四）建立对公共部门活动结果的多元监控机制
主要包括公共问责机制、质量保证机制和绩效管理机制，把传统的效率观扩展到包括效率、效果、绩效的全方位绩效管理观。
二、在高校学生管理中运用新公共管理的可行性和必要性
新中国成立后，以前苏联大学为模板，我国形成了行政主导下的大学组织管理体系，大学按照严格的科层组织系统建构与运行，行政权力在大学中占据主导地位。虽然随着市场经济的发展，在计划经济体制下形成的高校纯行政管理观念逐渐淡化，但大学的管理体制依然带有浓厚的“科层化”特征，“从学校内部组织的纵向关系上来看，……形成了金字塔式的行政控制关系；从横向关系……由于这些部门掌握着分配办学资源的绝大部分权力，……从而导致行政权力的泛化现象。”[3]
受整体结构的影响，高校学生管理亦带有科层制的痕迹。这种管理方式的优越性在于它建立在完整的组织制度基础上，有正式的组织结构、规章制度，工作程序标准化，有清晰明确的工作目标，但这种管理形式仍然具有官僚科层制的固有弊端，不能充分适应学生管理工作的非线性、变化性、复杂性的特点。新公共管理正是为了解决科层制的弊端应运而生的，因此在高校学生管理中借鉴新公共管理的相关理念，不仅是可行的，而且是必要的。
（一）有利于因应学生工作新形势
随着社会的进步和发展，高校学生工作必然会碰到一些新情况新问题。社会形势的变化对于高校学生管理工作来说，难度更大、要求更高、责任更重。在科层制模式下，管理工作依照规章制度来展开，但“过度强调行政体制，完全依规办事，可能导致繁文缛节、防御心理与食古不化等反效果”。[4]为了应对高等教育改革发展带来的新变化，高校学生管理也进行了一些改革尝试，诸如校院二级管理改革侧重于将具体的事务性工作下放给院系一级的学生管理组织，与职责相对应的职权却没有充分下放，容易导致基层机械地埋头于大量烦琐的事务性工作，难以行使职权简化工作形式，提高工作效率。因此，采取新公共管理模式，推进分权改革，更加注重管理效率，提高管理质量，是因应学生工作新形势的内在要求。
（二）有利于加强和改进大学生思想政治教育
当今社会，各种思想文化相互激荡，社会思潮跌宕起伏，对当代青年的思想观念、心理素质、思维方式和价值取向产生很大的影响。各种新兴媒介，如社交网站、微博、微信等的兴起，更加丰富了学生的信息来源渠道。因此，对于学生的教育管理，更加需要针对当代大学生的特点，密切关注各种思潮和信息传播方式带来的新情况新变化，带着人文关怀做工作，充满真情实意抓教育，不断调整和完善教育管理方式，既要尊重学生的个性特点又要引导他们正确对待困难与问题，促进他们的健康发展。在科层制模式下，由于权力的自上而下，容易导致工作中“唯上不唯下”的弊病，在管理者和学生之间缺少有效的沟通交流，管理工作难以深入学生内心，大学生思想政治教育工作就显得苍白无力。而新公共管理以顾客为导向的管理理念，能够促进“以学生为本”的管理意识，有利于结合学生思想实际开展思想政治教育工作。
（三）有利于培养创新型人才
实施素质教育是党中央、国务院对人才培养提出的一项重要任务。《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》（中发[1999]9号）指出：“高等教育要重视培养大学生的创新能力、实践能力和创业精神，普遍提高大学生的人文素质和科学素质。”
根据高等教育的特点，加强和改进大学生素质教育，是高校育人工作的重要内容。素质教育是“以人为本”的教育，也是一种促进人的个性发展的教育。在科层制管理模式下，对于学生的管理主要是依靠行为规范、处罚条例和奖惩办法等规章制度，这类制度的侧重点在于“管制”，容易将学生放在教育管理的对立面，不利于学生的个性发展和潜能发挥，影响了学生综合素质的提高。而现代社会所需要的具有创新思维和创造能力的人才，只有在宽松和谐的氛围中，才能得到充分的培养。在新公共管理模式中，更加注重学生与管理者之间的互动，学生拥有更多的自主活动空间，能够为提高学生创新素质创造良好的环境氛围。
三、运用新公共管理的工作建议
（一）改革科层制管理结构
现代组织变革的趋势表明，动态性与灵活性的加强将成为组织未来发展变化的首要特征。这就需要推进组织结构的扁平化、网络化，提高信息传递效率，打破各部门之间的壁垒，加强各部门之间的横向沟通。
随着高等教育大众化，高校学生的来源构成更加多元，加之高校学科多样，不同地域、不同专业的学生各有其特点，因此管理时更适宜具体问题具体分析，采用相对灵活的方法。因此，在高校学生管理工作中，首先应理顺校级和院系管理部门之间的关系，校级部门应定位在制定政策、把握方向等宏观管理层面，二级院系的主要职能应定位在执行政策等微观操作层面。在理顺关系的基础上，还要构建合理的权力分配体系，避免权力集中在校级层面，要保证基层拥有相应的权力来履行职责，使学生管理的重心真正下移，从而加强基层适应能力，激发基层自主寻求发展的动力。要通过对科层制的分权化、扁平化改革，减少师生信息沟通的组织层级，加快信息的沟通与共享，使学生的需求和问题可以经过更少的手续和“关卡”得到更为迅速的解决，使管理更加贴近学生，保证为学生服务的及时性、准确性和有效性。
（二）推进协同管理
新公共管理倡导在公共服务中引入市场机制，其蕴含的逻辑就是公共服务提供的主体对象并非是单一的，而是可以多元多样的。上个世纪90 年代，新公共管理改革进入了“协同政府”（Joint-upGovernment）的新阶段，强调充分利用公共部门和私营部门各自的优势，共同为顾客和社会提供满意的服务，这种合作“不一定需要正式的结构，相反，为了保证服务的灵活和及时，它应该是多种多样的。把各种机构（和个人）的力量联合起来的关键是信任。……这样，在充满信任的社会基础上将创造出一个真正高效的政府”。[5]简单地说，政府只有通过充分调动各方的积极性，把各种力量整合起来才能成为不同于以往的、具有积极作用的“进步”政府。高校学生的培养是一项系统工程，社会各界对此高度重视，因此高校学生工作应扩展视野，加强学校与家庭、社会的联系，充分发挥家庭、社会参与学生工作的积极作用，构建家庭、社会、学校联合的一体化工作网络体系，协同管理、形成合力，在合作中促进大学生成长成才。
（三）调动学生参与管理
新公共管理的一个核心思想就是强调大多数人参与到与自身利益有关的治理过程，并且要求利益的各方通过及时的信息反馈使管理更加有效。青年学生是学生管理工作的直接利益相关者，随着改革开放进程的日益深化，大学生的民主意识、参与意识显著增强，这就要求学校必须重视学生的利益诉求，让学生参与到管理工作中。这不仅有利于学生的个性化发展，有利于激发学生的自主管理动力，易于被学生所认可和接受，而且有利于巩固学校的管理成果，提升育人质量。从高校实际情况看，可以从第一课堂和第二课堂两方面入手，使学生成为学校管理的重要力量：一方面，让学生参与到诸如教学质量评估等与自身利益相关的教学科研活动中；另一方面，加强班级、学生党团支部以及学生社团等学生组织的建设，充分调动学生自我管理的积极性，促进学生自主管理，在平等互动中改善学校和学生的关系，进而提高管理质量。
（四）建立科学的绩效评价体系
俗话说：“十年树木，百年树人”，由于育人工作在短期内难以量化，人才培养的效果需要通过较长时期的实践才能得以检验，因此容易导致高校学生工作更注重过程管理，而不注重结果管理，往往缺乏科学、系统的绩效评价，这不利于学生管理的科学发展。新公共管理运动提出的政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量等主张，对于重视学生管理活动的绩效，关心提供学生工作服务的效率和质量有着积极的启发作用。结合高校的实际情况，可以结合学校的总体发展规划和人才培养目标，建立短期、中期、长期目标体系，制订相应的工作计划和发展规划，对学生管理工作实施目标管理，引导管理者自觉主动地关心学生教育服务质量。在设计绩效目标管理体系时，要注重收集和科学分析学生就业率、学生和用人单位满意度、困难学生资助率、学生违纪率等量化指标，以确保评价结果的信度和效度。
作者简介：吴 旭 北京大学党办校办文书室副主任、党委政策研究室干部 助理研究员
[1]Sowaribi Tolofari,“New Public Management and Education”, Policy Futures in Education, Volume 3, Number 1, 2005, pp.325~348.
[2] Christopher Hood, “The ‘new public management’ in the 1980s: Variations on a theme”, Accounting, Organizations and Society, Volume 20,Issues 2–3, 1995, pp.93~109.
[3]马廷奇：《大学管理的科层化及其实践困境》，《清华大学教育研究》，2006 年第1 期。
[4] Robert K. Merton, “Bureaucratic Structure and Personality”, Social Forces, Vol. 18, No. 4, 1940, pp.560~568.
[5]David Richards & Martin J. Smith, Governance and Public Policy in the UK, Oxford University Press, 2002, p238.