高校与地方政府共建新型研发机构问题与对策探析

摘要：新型研发机构是推动高水平科学研究、引育高素质创新人才、孵化高价值产业项目的新型载体，已经成为高校与地方政府深化产学研合作的重要实现形式。校地共建的新型研发机构在具备投资主体多元化、创新链条一体化、治理模式企业化、人才机制弹性化等特征的同时，更加突出了服务国家战略、促进校地协同发展的重要属性。当前，新型研发机构在发展中暴露出了机构性质较为模糊、政策配套不够完备、可持续发展有待加强等问题，校地双方需要进一步明确机构定位、补齐政策短板、优化体制机制，为新型研发机构的高质量发展保驾护航

关键词：校地合作；新型研发机构；科技创新；体制机制

 

我国已经进入全面创新的时代。党的十九届五中全会提出，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。高校是科学研究的高地、人才培养的摇篮，我国多数高等学府在成立之初，就被赋予了服务国家发展、推动社会进步的历史使命。2015年10月，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》指出，要将一流大学和一流学科建设与推动经济社会发展紧密结合，着力提高高校对产业转型升级的贡献率，进一步突出了高水平大学在社会服务方面的功能属性。近年来，高校与地方政府开展的产学研合作，在优化科技资源配置、促进科技成果转化、带动区域经济社会发展等方面的作用十分突出，已经成为校地合作的重点领域。据统计，2015年1月至2020年11月期间，“双一流”高校与省级地方政府签署合作协议164项，其中科技创新与成果转化是最受关注的领域，约有93.29%的协议涉及相关内容^[1]。与传统的产学研合作方式不同，校地共建的新型研发机构作为一种理念新颖、机制灵活、不断演进的新型组织形态，能够有效打破体制、专业、地域的限制，系统汇聚高校学科与智力优势，有机整合地方政策与产业资源，迅速建立科技创新能力体系，越来越受到校地合作的青睐。

一、校地共建新型研发机构的主要特征

新型研发机构是我国经济发展从追求规模和速度转向提升质量和效率的背景下，科学研究与产业应用不断结合的产物，是伴随着科技创新孕育出的体制机制创新。新型研发机构在性质上表现出“三无”和“四不像”的特点，即无行政级别、无事业编制、无固定经费，开展人才培养却不完全像高校、从事科学研究却不完全像院所、参与市场竞争却不完全像企业、服务公共利益却不完全像事业单位，其背后蕴含的是对各类创新模式进行“系统集成”的建设逻辑。新型研发机构的“新”主要体现在四个方面：一是投资主体多元化，新型研发机构的投资建设主体不再仅仅局限于政府部门，高校、科研院所、企业、产业联盟甚至创投、风投基金等不同类型的单位都可以成为新型研发机构的投资者，并在实践中逐步形成了单个主体独立创办和多个主体共建的多样化形式；二是创新链条一体化，新型研发机构具有明确的创新目标和研发导向，从设立之初就坚持面向产业需求开展科研攻关，致力于构建集科学研究、成果转化、产业应用、企业孵化于一体的完整创新链条，有效破解上下游错配、研究与应用“两张皮”等问题；三是管理模式企业化，新型研发机构普遍采用理事会领导下的院所长负责制，实现“投管分离”，以市场需求为导向灵活配置创新资源，通过参与市场竞争保持自身创新活力；四是人才机制弹性化，由于摆脱了级别、编制的限制，新型研发机构在人事制度方面具有较大的自由度和自主权，在人才评价上不再唯论文和专利论“英雄”，在人才使用上进一步突破“排资论辈”的僵化形式，在激励方式上采用股权激励、绩效考核等市场化做法。

在此基础上，作为新型研发机构的重要实现形式，高校与地方政府共建的新型研发机构又呈现出三个鲜明特征：一是与国家战略紧密结合，作为高校和政府共同举办的科技创新平台，校地共建新型研发机构具有服务国家与公共利益的天然属性，其建设目标与国家科技战略、产业战略、区域战略密切协同，承担着提升自主创新能力、突破关键核心技术、推动经济转型升级的核心使命，体现出明显的国家意志与政策导向；二是与学科建设紧密结合，从高校角度而言，与地方共建新型研发机构可以有效拓展学科建设的外部资源，突破经费、场地、人员、设备等方面发展瓶颈，为承接重大科技项目、引进高水平领军人才、开展新领域学科布局提供了更为宽阔的资源载体；三是与地方产业紧密结合，地方政府在选择合作领域与合作对象时，主要是结合自身区位特点与产业结构，对标对表产业发展技术短板，以新型研发机构为桥梁纽带，引进和培育产业转型升级所亟需的人才、技术、理念等创新要素，为实现新旧动能转换、推动高质量发展寻找解决方案。

二、校地共建新型研发机构的发展情况

我国最早的新型研发机构可以追溯到1996年清华大学与深圳市人民政府共同创建的深圳清华大学研究院^[2]，该机构定位于“以企业化方式运作的事业单位”，是对科研机构建设模式的大胆创新，也是对校地共建新型研发机构的有益尝试。此后，随着国家创新驱动发展战略和科技体制改革的不断深化，全国各级地方政府纷纷迈出了新型研发机构的建设步伐，对这一新兴领域的发展予以了大力支持。以广东省为例：2015年6月，广东省科技厅等十部门联合发布的《关于支持新型研发机构发展的试行办法》提出，“鼓励引导各级政府、企业与省内外高等院校、科研机构、企业和社会团体以产学研合作形式在广东创办新型研发机构”。在政策引导下，仅2015—2016年间，广东省便认定通过了178家省级新型研发机构，其中高校参与建设的有49家，占比达到27.5%。截至2018年初，广东省已有省级新型研发机构219家，其中高校参与建设的已达92家，占比升至42%^[3]。除广东省外，根据不同的建设目的和发展需要，北京、上海、江苏、浙江等地也相继出台了促进新型研发机构发展的相关政策，进一步促进了新型研发机构的多样化发展。

如今，在服务区域经济社会发展的同时，校地共建新型研发机构已经成为高水平大学拓展学术外延、优化学科布局、提升办学实力的重要抓手。以北京大学为例：近年来，北京大学积极响应京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等国家重大区域发展战略，依托信息学科建立了浙江省北大信息技术高等研究院、北京大学（天津滨海）新一代信息技术研究院，依托生命学科建立了北京大学生命科学华东产业研究院、北京大学分子医学南京转化研究院，依托化学学科建立了北京大学分子工程苏南研究院，依托物理学科建立了北京大学长三角光电科学研究院、北京大学东莞光电研究院，依托数学学科建立了北京大学重庆大数据研究院，依托新工科建立了北京大学南昌创新研究院，探索出一条校地之间有效协同、资源互通的开放式办学新路。

三、校地共建新型研发机构的困境与难题

在快速发展的同时，新型研发机构作为我国科技创新体系的新生事物，很多地方和高校对于其特征规律认识不足，配套的政策环境有待进一步完善，可持续发展机制尚未充分建立，在一定程度上限制了新型研发机构作用的发挥。

（一）机构属性模糊，注册类型错配

新型研发机构是对传统科研机构组织模式的一种突破，其机构性质表现出“四不像”的特点，带来了登记注册适用性上的问题。目前，高校与地方政府共建的新型研发机构主要注册为事业单位和民办非企业单位，其中又以事业单位为主流。由于国家对于高校直接参与创办企业有所限制，注册为企业的此类机构较少。可以看到，以上注册类型仍然沿用了传统机构的分类方法，对照新型研发机构边界发散、机制灵活、形态多样的特点，在我国现行机构注册制度中很难找到与其功能定位完全匹配的可选项。这种机构定性上的“误差”，正是新型研发机构很多管理问题的源头。例如，对于目前采用较多的“三无”事业单位类型的新型研发机构，很多科研人员由于没有编制，在项目申报、职称评定、薪资待遇等方面缺少相关政策支撑，职业吸引力和发展竞争力相较传统科研机构有所不足。再如，对于“民办非”类型的新型研发机构，社会捐赠是其重要的资金来源，但与传统科研机构相比，此类资金能否同样纳入公益慈善事业捐赠而享有相应的税收减免，仍然缺乏明确的政策解读^[4]。

（二）政策环境尚不完备，创新发展缺乏指导

新型研发机构是高校与地方、科技与产业融合发展的“试验田”，需要政策的“活水”予以灌溉，但是目前“缺水”的情况还较为明显。在地方层面上，除广东、北京、上海、江苏、浙江等起步较早、科技资源较为丰富的地区外，大多数地方政府对于如何因地制宜发展新型研发机构还缺乏明确的思路，很多政策零散分布在一些综合性文件中，缺少一个规划性较强的总体设计^[5]。此外，各地负责扶持和规范新型研发机构发展的部门也不尽相同，如北京市由政府办公厅牵头、上海市由科委牵头、广东省由科技厅牵头，全国上下没有形成一个统一归口、能够充分调动各系统力量的组织体系，很难为新型研发机构在政策上的突破提供系统性指导和帮助。在高校层面上，很多高校对于新型研发机构的发展过度依赖地方政策支持，忽视了结合高等教育综合改革打破自身体制机制藩篱，导致高校作为创新链条的上游，仍然存在着较多的管理堵点，缺少与地方政策的有机联动，尚未形成促进新型研发机构发展的政策合力。

（三）可持续发展能力不足，“造血”功能有待加强

从内部因素来看，新型研发机构的生命力主要来自完整的科技创新链条、灵活的项目组织形式、市场化的资源配置方式和企业化的评价激励机制。但是，很多新型研发机构在内部建设过程中，这些核心机制并没有得到充分体现，重行政化、轻市场化的问题依旧突出。特别是对于校地共建的新型研发机构，其建设主体都具有较强的体制背景，很容易继承原生单位的管理风格和运行方式，旧的管理弊端没有得到彻底改变。从外部因素来看，一方面是由于很多高校只是将新型研发机构作为原有学科建设的一般性增量，并没有从根本上切换发展视角，根据当地产业的实际需求精准布局科研力量，导致科学研究与产业应用始终缺少必要的契合点和共赢点，机构的运行长期游离于产业发展之外，无法得到产业的有效“反哺”；另一方面是由于一些地方政府为了追求政绩和热点，一哄而上大搞“撒芝麻盐”式的低水平重复建设，导致同类机构在资源竞争上“内卷”严重，发展条件受到较大制约。

四、校地共建新型研发机构的发展建议

（一）引导形成清晰的机构性质，鼓励注册科技类“民办非”类型的新型研发机构，补齐相关政策短板

第一，虽然事业单位类型的新型研发机构在体制机制上做出了一系列调整，但仍然无法跳出事业单位的管理范畴。按照国家事业单位改革的指导思想，社会化程度较高、市场化能力较强的事业单位，应逐步向企业转型，事业单位类型的新型研发机构应在此列。同时，科技部于2019年9月发布的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，也将鼓励注册科技类民办非企业单位（社会服务组织）类型的新型研发机构作为鲜明的政策导向，而对事业单位类型的新型研发机构并未予以重点表述。

第二，从国际经验和发展趋势上来看，非政府部门的公益性研发机构具有更强的管理灵活性和需求敏感性，更加适合引入市场化机制实现创新资源的最优配置。例如，美国国家实验室大多数采用“国有民营”（Government Owned – Contractor Operated, GOCO）的管理模式，其中著名的阿贡实验室便是由“芝加哥大学阿贡有限责任公司”负责管理和运营^[6]。在鼓励科技类“民办非”新型研发机构发展的同时，校地双方还应该及时完善相应的配套政策，围绕项目申报、职称评审、成果转化、人才交流、税收优惠等方面加大支持力度，解决好机构发展的后顾之忧。

（二）优化顶层设计，强化制度保障，构建促进新型研发机构发展的完整政策生态

第一，制定促进新型研发机构发展的一揽子计划。地方政府要立足区域经济社会发展规划，系统梳理产业链“卡脖子”的关键环节，明确重点支持领域与核心攻关项目，在此基础上集中资源和力量提供优质的配套政策，形成吸引各方科技创新资源的“强磁场”。例如，成都高新区2021年1月出台的“岷山行动”计划及需求榜单，制定了5年投入300亿元建设50个新型研发机构整体计划，需求榜单系统涵盖了功率半导体、光电集成、太赫兹、细胞工程等14个成都未来产业发展关键领域，传达了明确的建设思路与合作方向，引起了各方广泛关注^[7]。

第二，建立跨部门协同的组织保障体系。新型研发机构的配套政策需要在实践中不断迭代，有关部门必须加强协调配合，根据机构发展的实际需要动态优化制度流程，这就对跨政府部门的组织保障能力提出了更高要求。地方政府可以探索建立“新型研发机构联合发展委员会”形式的工作机构^[8]，形成相关部门共同参与的议事决策机制，为新型研发机构的发展提供制度性、常态化的指导和帮助。

第三，高校内部也要不断完善体制机制，促进科技资源向新型研发机构有效流动。在科研项目方面，将新型研发机构作为学校整体学科建设的重要组成部分，共同承接各级各类重大科研任务，帮助新型研发机构的科研领域向上游延伸，不断提高其创新能级；在成果转化方面，落实落细成果转化奖励、股权分红激励等具体举措，切实增强科研人员的获得感，引导科研人员更多关注成果的转化与落地；在人才引进方面，鼓励高校专家学者通过兼职、“双聘双挂”、合作研究等方式到新型研发机构工作，同时借助高水平大学人才吸引力，探索“地方出资、学校引才、共同使用”的人才引进新模式；在国际化建设方面，充分依托大学国际合作资源，帮助新型研发机构融入全球创新网络，推动海外研发机构、联合实验室、人才工作站建设，努力打造开放共享的全球化创新平台。

（三）创新内部机制，提高管理效能，实现新型研发机构的可持续发展

第一，健全完善理事会领导下的院所长负责制。新型研发机构在管理上应强化自身主体责任，理顺与“原生”单位的责权利关系，建立完善的法人治理结构，独立开展机构的管理和运营。理事会作为最高决策机构，由各投资方、产业界人士、领域专家以及本机构代表共同组成，体现各方的建设目标与利益诉求。院所长带领的管理团队在理事会决策的指导下，全面负责机构运行，具体推进业务工作，其工作结果最终要对理事会负责。这种闭环的管理模式便于突出发展的目标导向和成果导向，促进机构根据自身生存与发展需要，充分动员力量、整合资源，开展组织有力、方向明确的创新活动，提高机构的生存力、执行力与竞争力。

第二，进一步增强市场化导向，构建从基础研究到产业转化的上下游联动机制。校地共建新型研发机构要着力解决以往高校科研成果缺乏应用场景、“拿着锤子找钉子”的问题，项目在立项环节就要将科研与应用紧密绑定，研发团队应由具有科研背景和产业背景的人员共同组成，同时要根据项目特点灵活配置成果二次研发、小试、中试、技术转移和公司孵化等中间环节所需配套资源，直达产业的“田间地头”，并根据市场评价对创新成果进行升级迭代，最终形成科研服务产业、产业反哺科研的正向反馈，让机构的“造血”功能循环起来。

第三，坚持以人为本的管理理念，创新人才评价、使用与激励机制，努力实现个人成才与机构成长相统一。新型研发机构要把人才的评价机制、使用机制、激励机制作为机构管理的重中之重：在人才评价上，要改变过去只看标签和“帽子”的僵化做法，不再片面将论文和专利作为能力评价的唯一标准，而是把成功产业化的技术数量、建立初创公司和其他成果转化活动成效等更多维度的指标综合纳入人才评价体系；在人才使用上，要“不拘一格”，大胆使用理念超前、具有创新魄力和能力的各类才俊，切实赋予其技术路线制定权、团队管理自主权、研发经费支配权，充分发挥其创新潜力；在人才激励上，除按相关优惠政策做好住房、医疗、子女教育等相关保障外，还要建立市场化的薪酬和股权激励机制，让人才能够分享机构发展带来的红利。

 

 

作者简介：西　鹏　北京大学国内合作委员会办公室对口支援办公室主任　助理研究员

　　　　　刘爽健　北京大学国内合作委员会办公室干部　助理研究员

 

参考文献：

[1]马亮，张珺. 校地“联姻”的特征、网络与影响因素：以中国“双一流”高校为例[EB/OL]. (2021-01-29)[2021-02-27]. http://nads.ruc.edu.cn/zkcg/zcjb/a2211ced79ec4893ba2ee1dfdbe4b9d0.htm.

[2]吴丽娟.深圳清华研究院的“四不像”之路[J].深圳特区科技，2005(Z1):112-115.

[3]王亚煦，许泽浩，罗嘉文.高校新型研发机构的实践路径探索[J].中国高校科技，2020(Z1):100-103

[4]仇寻.新型研发机构发展中的体制机制问题及其对策建议——以上海市部分新型研发机构为例[J].创新科技，2020，20(10):34-40.

[5]梁红军.我国新型研发机构建设面临难题及其解决对策[J].中州学刊，2020(8):18-24.

[6]王雪莹.未来产业研究所：美国版的“新型研发机构”[EB/OL].(2021-02-22)[2021-02-27]. https://www.sohu.com/a/451874507_777213.

[7]李强强，彭博.成都高新区实施“揭榜挂帅”型研发机构“岷山行动”计划 首批需求榜单发布[EB/OL].(2021-01-22)[2021-0227].http://sc.people.com.cn/n2/2021/0122/c345509-34542279.html.

[8]金学慧，杨海丽，叶浅草.我国新型研发机构现状、困境及对策研究[J].科技战略与决策，2020(3):20-23.