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高校学生违纪处分听证制度的价值及建构初探

作者:郭一杰 发布日期:2020-01-20

摘要违纪处分是高校依法依规对违纪学生进行惩戒和教育的方式,校规校纪的管理和教育职能发挥着越来越重要的作用。为维护学生权益和加强依法治校,变“事后救济”为“事前预防”,部分高校建立了违纪处分听证制度。违纪处分听证制度是借鉴国外的法律制度,其制度本身及价值、现有听证制度实践及未来构建均需进一步厘清及探索。

关键词听证;违纪处分;依法治校;程序正义

 

 

2017年2月,教育部发布了新修订的《普通高等学校学生管理规定》,强调坚持社会主义办学方向,进一步明确了立德树人根本任务,强化了以学生发展为本的理念,确定了管理育人的价值取向。新修订的《普通高校学生管理规定》第五十六条明确规定:“对学生作出处分或其他不利决定之前,应当告知学生作出决定的事实、理由及依据,并告知学生享有陈述和申辩的权利,听取学生的陈述和申辩。”我国关于学生的处分听证制度还没有正式建立和实施,只有少数学校进行尝试,听证制度是听取陈述和申辩最正式的制度设计,而其本身听证程序是程序正义原则的体现,有着独特的价值内涵。

 

一、听证制度及其价值

(一)听证制度及其发展

听证(Hearing)是指听取利害关系人意见的法律程序,“听取利害关系人意见的程序,法律术语称为听证”[1]。听证最初来源于英国的“自然正义”原则,美国宪法中的“正当程序”条款则是对该原则的进一步阐明和发展。最初听证制度主要应用于司法领域,“司法听证”(Judicial Hearing)作为司法审判活动的必经程序。后来,听证逐步为立法所吸收,立法机关制定法律必须听取各方意见的制度,学者称之为“立法听证”(Legislative Hearing)。二十世纪期随着行政权的不断扩张,依自然公正原则,行政机关行使行政立法权,则该行为即如同立法机关的立法权能,应遵循立法听证的要求,如行使具有司法性质的权能时,则必须遵循司法活动的要求,举行司法听证。因此,在行政听证中实质上包含了立法听证和司法听证两者的内容,其目的在于使行政机关行使行政立法权及行政司法权时能够遵循客观、公正、合理的原则,以防行政专断,保护当事人的权益,提高行政效能。

1996年《行政处罚法》第一次将听证制度引入我国的法律实践。随着《价格法》《立法法》《行政许可法》,在价格管理、立法活动、行政许可等领域建立起了听证制度。与此同时,中央和地方许多国家机关纷纷在各自决策与管理领域引进了听证程序制度。

(二)听证的形式

实践上的听证一般分为两种形式:一是正式听证(Formal Hearing),指行政机关在制定法规或作出裁决时,应给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或诘问证人的机会,然后基于听证记录作出决定的程序。一是非正式听证(Informal Hearing),是指行政机关制定法规或作出裁决时,只须给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关决定时参考,不须基于听证记录作出决定的程序[2]。正式听证和非正式听证主要有以下区别:一是司法化程度不同。正式听证程序一般是类似司法审判的程序,即在主持人主持下,各方当事人对对方提出的证据质证、询问证人并进行辩论[3];非正式听证程序没有固定的形式要求,一般是各方当事人进行口头或者书面陈述意见,省略了质证和相互辩论等环节。二是适用范围不同。正式听证程序一般适用于对公众或个人的重大权益产生直接、重大影响的行政行为,适用范围较窄;非正式听证程序适用于一般适用于对较小权益产生影响的行政行为,适用范围比较广泛。三是听证笔录的效力问题。在正式听证程序中,行政机关必须依据听证笔录作出决定,听证笔录以外的证据不能作为行政决定的依据;而在非正式听证程序中,听证中的信息、资料和其他证据在行政决策中只是参考,行政机关保有自由裁量权。在行政实践中,正式听证的适用范围是很小的,非正式听证则成了听证的主要形式。而任何一种听证形式,必须包含正当法律程序的核心内容:当事人有得到通知及提出辩护的权利,是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程序的分水岭,虽然正式听证中的某些环节,在非正式听证中可以省略,这两个环节在一切听证中必须具备 [4]

(三)听证程序的价值内涵

公正与效率是行政程序法的两个基本价值目标。公正可以具体分解为以下三个内容:要求保障行政相对人的权利,防止行政权的滥用;行政过程公开化,行政相对人了解行政过程参与行政过程的权利;行政过程的公平和合理进行。听证保证了行政相对人的主体性和平等性,相对人不再是行政权支配的客体,可以在行政行为实行之前通过陈述和质证平等地表达自己的主张[5]。通过职能分离、回避等听证原则可以保证主持人相对中立地听取双方的意见,不对任何一方存在着偏袒。听证中的事先告知、案卷排他性(类似的重视案卷的规定)也有行政过程的公平和合理。一切形式的听证程序都满足程序公正的最基本的条件,达到最低限度的公正要求,即维护了人的人格尊严、法律主体的地位。因此,行政听证制度被认为正当法律程序的核心,是正当法律程序法治理念的具体化、规范化[6]

在肯定对于公正价值追求的同时,不能忽视了对于效率的追求。行政活动过程应贯彻经济、便利原则,应尽可能地节约人力、物力、财力,消除不必要的成本消耗,行政程序要考虑可操作性和规范性。公正和效率二者存在着冲突,但是也可以通过统筹兼顾,寻求一种平衡。听证程序可以防范行政机关的专断和恣意,有利于促使其依法行政和公平行使权力,维护和促进了公民与行政机关的信任和良好的关系,反而会提高行政效率。通过听证程序作出的决定,行政相对人已经在作出决定前表达了意见,更容易接受决定,从行政活动的一贯性来看,听证程序减小了决定执行的阻力,因而也可以说是提高了行政效率。从具体实行层面上,正式听证可以通过设立时效和主持人指挥保证听证更有效率地进行;非正式听证适用范围广泛、程序便捷,有利于提高效率。

 

二、现有违纪处分听证的实践及问题

目前,部分高校和省市从2002年已经开始了违纪处分听证的实践。华东政法学院2002年10月出台《华东政法学院听证暂行规则》,并对其中细则作了详解。2003年,西南政法大学颁布了《西南政法大学学生违纪处分听证程序暂行规定(试行)》。2005年,《北京市教委关于普通高等学校学生违纪处分程序的若干规定》中专门设一章规定了听证程序。此外,部分高校在申诉制度或违纪处分办法中嵌套了听证程序。笔者研究了几所有代表性的高校的听证制度,发现现有的听证制度设计中存在以下问题。

(一)法律制度薄弱,上位法缺乏规定

与高校管理和高校学生相关的法律法规如《学位条例》《高等学校学生行为准则》《教育法》等均未及时进行修订及更新,不能完全适应高校当前的发展。上位法《普通高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》没有明确规定听证作为违纪处分过程的重要组成部分,加上部分学校管理人员依法治校意识还比较薄弱,对于听证制度的价值没有共识,有些高校的违纪处分中完全没有听证的规定,有些有规定程序设置也不够完整。听证制度在很多高校的违纪处分办法中只有一条概述的规定,比如《北京师范大学学生违纪处分办法》中只规定“学校拟对学生处以开除学籍处分时,学生可以在接到拟处分通知书之日起 5个工作日内,向学校提出书面申请要求听证”。

(二)听证主持人的独立性和专业性不足

听证主持人是否可以保证独立性和专业性,在听证制度的建设中都具有举足轻重的重要作用。比如《行政处罚法》第四十二条就明确规定,听证由行政机关指定的非本案调查人员担任主持。《行政许可法》第四十八条也明确规定,行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员之外的人担任听证主持人。在现有的规定中,听证主持人一般由学校直接任免,对主持人是否有资格和条件并没有界定。按照行政法的一般原则,听证的主持人首先需要明确规定职能分离和回避原则,保证听证过程的公平、公正;其次,应该明确规定主持人的职责,最后,应规定主持人本身任职条件,比如专业背景、工作经验等。

从实践角度来说,如果不能保证听证主持人必备的素质,不能保证听证过程的效率和公平。但是,高校现有的听证制度对于听证主持人的设计,受限于本身条文规定,未能充分保证主持人的独立性和专业性。很多高校只是规定了申请、组织和程序,但没有关于听证主持人职责、任职条件等细化的规定。

(三)现有听证规定司法性过重,对非正式听证重视不够

从目前的现状看,高校的听证仍处于探索阶段,虽然部分高校确立了听证制度,但是没有统一、具体的听证程序,具有试验性和模仿性的特点。听证制度本身上是一件“舶来品”,而我国在移植这一制度时似乎是不假思索地打包接受了表现为庭审模式的听证制度,因而不可避免地一并接纳了对“司法型”特征的某种误解[7]。高校违纪处分中听证制度建立,也不可避免的走了对于英美法系“庭审抗辩式”司法性听证模仿的路。比如《华南师范大学程序规则》中规定了包括听证主持人、听证员、书记员在内的听证组织人员和包括当事人及其代理人、案件调查人员、第三人、证人、当事人所在学院代表等听证参与人总共八类身份人员的权利和义务,并在听证程序了规定了当事人与调查人相互辩论和质证、向证人、鉴定人发问等颇具庭审色彩的辩论环节,而主持人更像“法官”一样主持整个听证会的过程并向双方询问、质证。“完美”程序是否完全适合我国目前高校管理的现状还有待进一步的研究,但是繁琐制度设计的背后可能忽视了对于效率的追求,不仅会造成人力、物力、财力的消耗,也会让学生对于维权望而却步。

 

三、违纪处分听证制度构建的思考

(一)重视听证制度的程序价值,构建听证制度的法律保障

2018年,在全国教育大会上,习近平总书记指出要依法治教、依法办学和依法治校。我国教育法制建设的滞后,缺少对学生管理事务更细化的规定,特别是程序的规定。高校治理的现代化要求要重视教育的实体价值和程序价值,听证程序正是用以保证和实现教育实体价值的程序设计,也是教育法形式价值重要体现,对于教育法制的完善也有着非常重要的意义。 

习近平总书记在2019年4月30日《纪念五四运动100周年大会上的讲话》中指出对待青年要坚持关心厚爱和严格要求相统一,该打药时就要打药,该整枝时就要整枝。对违纪学生的处理过程本身也是对学生进行规则教育的过程。“听证”本义是“听取对方的意见”,程序包含着对学生的陈述和申辩权利的保护及正当法律程序等法治理念。违纪处分一旦形成,将对学生产生重要影响,如果缺乏必要程序,必会直接损害到学生的切身利益。听证程序与申诉制度是事后救济不同,是处理前的权利救济,有利于预防纠纷发生、保障学生权益,其过程本身也有利学生深刻反思自身违纪行为,进行规则教育。通过立法对于听证的程序加以规定,不论是对学生合法权益的维护,还是探索依法治校、加快治理现代化都有着十分重要的意义。

(二)把握听证制度的核心,进行多样的探索

在听证程序中,一个关键人物就是听证主持人。听证主持人在听证过程中扮演一个无可替代的角色,行使组织和调控的职责。听证主持人决定着听证过程顺利与否,听证结束后是否能达到预期的效果,最终决定违纪处分是否做到程序正当、处分适当。听证主持人应该在参与者之间保持超然和无偏袒的态度和地位,不得对任何一方存在偏见和歧视。一般需要满足“任何人不得成为自我案件的判断者、决定者与决定结果之间不存在私人的厉害关系、抗辩过程中不得偏袒其中任何一方” [8]。从制度设计角度,可以通过职能分离、回避等规定保障主持人的独立性。听证主持人还需要很高的职业素养,不仅要具有很强的组织协调能力,而且还要具有一定法律知识,熟悉违纪处分规定,不仅具有责任心和正义感,还需要具有较高的思想政治素质和思想政治工作能力。这需要明确规定主持人的资格条件、提高学生管理相关人员的能力素质、建立听证主持人选拔及人才库机制等方式进行。

听证的形式是多样的,非正式与正式听证同样重要。就是在像美国和日本等极其推崇听证制度的西方国家,有关的实证研究也表明,行政机关大多数听证都是非正式的听证的简易程序,正式的、庭审性质的听证很少实行。那么我们就无需只拘泥于正式听证, 而是充分利用听证形式的灵活性,兼顾公平和效率。对学生作出违纪处分前的通知及提出申辩的权利,是区别公正程序和不公正程序的分水岭。在正式听证中,学生和调查人员焦点在质证和澄清事实,而非正式听证中当事人仅是陈述意见而不在举证;正式听证主要用于解决重大违纪事实争议,而非正式听证则侧重保证学生陈述和申辩权利;正式听证必须采用类似司法审判的方式和程序进行,而非正式听证可以对话或聊天的方式进行,程序简便;在正式听证中,须依据听证记录作出决定,而在非正式听证中,须如实记录听证中所获得的信息供行政决定时参考。非正式听证在违纪处分中的应用有利于保证学生陈述和申辩的权利,减少正式听证组织人力和物力的成本,同时兼顾公平和效率,是值得尝试的探索。

 

 

作者简介:郭一杰 北京大学学生工作部综合办公室副主任  讲师

 

 

参考文献:

[1][4]王名扬.美国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1995:382,410.

[2]应松年.行政程序法立法研究[M]. 北京:中国法制出版社,2001:518.

[3]刘勉义.行政听证程序价值内涵研究[J].行政法学研究,1998(1):41.

[5][8]季卫东.程序比较论[J].比较法研究,1992(1):19.

[6]章剑生.行政听证制度研究[M].杭州:浙江大学出版社,2010:72.

[7]石肖雪.作为沟通过程的行政听证[J].法学家,2018(5):44.