高校党代会代表任期制实施中存在的问题研究

摘要：党代会代表任期制在高校具体实施中效果不彰，其原因是多方面的，包括党代表主体身份认同及履职能力的缺失、党代表任期制的具体实施办法的缺乏、党代会代表在职责上的含糊以及党内权责定位的问题，都在一定程度上对代表任期制的有效实施产生相对不利的影响。推进党代会代表任期制的有效实施必然是一个长期实践的过程。

关键词：党代会代表任期制；高校；党内民主

一、关于党代表任期制的理论分析

（一）党代表任期制的理论基础

推行党代表任期制的理论前提是党内民主。党内民主是指广大党员是党的主人，在党内居于主体地位，有权参与决定和处理党内一切事务。因此，为了实现党员的主体地位，就必须通过各种直接或间接的方式践行全体党员参与决定和处理党内一切事务的权利。

党内民主的内涵涉及到几对关系：一是党员之间的关系，即全体党员是党的主体，在党内一律平等，有平等参与党内事务的权利。这是马克思主义经典的理论共识，也是马克思主义政党的实践共识。二是普通党员与各级组织及其领导人的关系，具体的表述为党的各级组织及其领导人是否由党员选举产生以及党的重大事务是否由党员决定，是马克思主义经典作家衡量党内民主的重要标尺。三是民主与集中之间的关系，即民主要受到集中的制约，集中要以民主为基础。从结构功能主义角度来看，马克思主义政党的组织也包括结构和功能两个层面，在不同的层面，民主与集中所占据的地位是不同的。在马克思主义政党的组织结构层面，主要表现为民主原则。这是因为，政党的组织结构主要涉及到政党的组织构成以及政党的权力归属和权力来源，马克思主义经典作家早就强调党员是党的主人，党的权力来源于全体党员的授予。在马克思主义政党的组织功能层面，主要表现为集中原则。这是因为，马克思主义政党肩负着推翻旧的剥削阶级统治、领导建立新政权和促进生产力发展等重大历史任务，这些任务的完成无一不要求政党具备强大的力量和统一的意志，而政党的强大力量和统一意志离不开集中的原则。^①

由上可知，对马克思主义政党来说，党内民主是指在党的组织和生活中，全体党员通过直接或间接的方式平等地行使决定和处理党内一切事务的权利。^②从理论上说，党代会代表的选举以及代表在决策过程中的作用应当体现党内民主的核心理念，但是在实际的操作中，在党代会代表非任期制的情况下，党代会代表只在党代会会议期间保持代表资格和履行代表职权，由于党代会会议时间较短，会议次数也极为有限，这就使得代表很难充分代表和落实党员的意志，这又影响到党员主体地位的实现和党内民主功能的发挥，而党代会代表任期制的推行将改变代表只在参会时的体现，更好地保持代表资格和履行代表职权，从而更充分地代表和落实党员意志，以有效地实现党员主体地位和发挥党内民主功能。从上述分析中不难看到，党代会代表任期制的推行建立在党内民主的理论基础之上，也是以促进党内民主为根本目标，是完善党的代表大会制度的着力重点。

（二）党代表任期制与高校党内民主建设的天然匹配

高校是高层次人才汇聚之地，高校教师普遍受教育程度高、思想活跃、容易接受新知识、对民主权利的诉求比其他任何地方都要强烈。新形势下，高校教师的主人翁意识越来越强，将自身发展与学校事业发展紧紧联系在一起，参与学校民主管理、决策的积极性、主动性越来越高。尤其是近年来，高校不断加大在青年教师、学术骨干教师队伍中发展党员的力度，教师党员队伍越来越壮大，现有的意见诉求表达途径已难以满足他们的要求，实行党代表任期制，能够赋予他们一定党内事务的发言权，更有利于发挥其聪明才智。^③

高等教育事业快速发展的新形势下，如何保证党对高校事业的绝对领导权，推动高校又好又快发展，仅仅依靠党委领导班子成员的力量远远不够，需要凝聚更多人的智慧，调动广大师生党员群体的力量。实行党代表任期制，有利于调动党代表参与学校事务的积极性、主动性。尤其是涉及学校事业发展的重大问题，在党代表中广泛征求意见，集中智慧、把握民意，有利于提高决策的科学性。

二、推行党代表任期制存在的具体问题

尽管《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（下称《条例》）赋予了党代表应有的职责和权利，但从现有的实际操作中，不难发现党代表任期制在很大程度上没有充分发挥其应有的作用。

（一）现有文献对党代表任期制存在问题的论述

就现有的文献来看，党代表任期制存在的问题是多方面的。

首先是认识深化问题。部分基层党组织对代表任期制的认识不深刻、不全面，影响贯彻落实中央《条例》的自觉性和主动性。调查结果显示，部分基层党组织对实施任期制、发挥党代表作用还存在思想上的误区，主要表现为排斥、怀疑、畏难和担忧等心理状态，在不同程度上影响了执行代表任期制的实效性。

其次是制度配套设计问题。制度建设上相应的配套体系设计不够凸显，导致各地在具体操作过程中容易各唱各的调，影响代表任期制的深化推进。调研中反映比较集中的是配套制度建设相对滞后。比如《条例》对党代表的权利、职责规定偏于原则宽泛，调研、列席会议、提议、征求意见等，缺乏硬性的要求，更缺乏具体详细的执行程序支持。

再次是代表履职能力问题。党代表个体素质存在较大差距，基层一线代表文化不高、参政议政能力有限，影响代表活动的整体质量。调研显示，部分基层一线代表履职能力与代表任期制的功能、与发挥代表作用不相适应。一些代表在审议党委报告、征求意见建议时，不敢提出自己的想法和见解；一些代表提出的意见和建议，往往囿于个人利益，缺少群众基础。

最后是代表作用发挥实效性问题。党代表履职行权的运行机制不够健全，履职保障、工作条件创造等方面的制度还没有效构建，影响代表实质性作用发挥。党代表更多的是以党员领导干部或普通党员身份发挥作用，履行的更多的是党员领导干部的职责或党员的义务；在议事和议人上，较多的是议事，议人方面参与较少。^④

上述问题的存在，可说是党代表任期制推行以来效果不彰的重要原因。而高校作为一个相对特殊的群体，一方面它也可能会遇到上述问题，更重要的是由于高校党员群体的特殊性，使得党代表任期制的具体实施中又存在高校相对独特而具体的问题。

（二）高校党代表任期制落实效果不彰的问题总结

首先，缺乏来自基层党员的声音。党代表履行代表职责的重要途径就是提出建议，而提议的素材应充分体现基层党员和群众的诉求以及存在的问题，但是就代表任期制的具体实施来看，基层的党员或群众对党代表提案或提议落实效果缺乏了解和信心。“不了解提案制度”、“（提案）提了没啥用”是相当数量基层党员对提案落实效果的直接疑虑，因此基层党员或群众对党代表提案、提议的热情并不高，参与度也不足。这就造成一个相对不利的结果：党代表实际上难以从基层群体中获得有益的线索和问题。

其次，党代表自身缺乏履行代表职责的必要能力。在一些问题上，身为教师的党代表是有感觉的，但是由感觉转化为问题清晰、逻辑合理的提案，不少代表都表示出一定的困惑，不知该从何处入手找准问题的关键。这说明，教师虽然都已经是高层次人才，但是在提案问题上仍然缺乏专业化的培训，难以判断所涉问题是否符合党代表提案的要求以及如何提出有效的提案，致使提案的数量以及质量与实际的需要不相符。

再次，党代表与普通党员之间缺乏有效的互动。党代表与普通党员之间的联系和互动，更多的是体现在业务或管理上，而非基于政治身份的互动。普通党员并没有意识到党代表可以代表他们向党委提出建议和意见，而代表自身也常常忽视作为党代表身份所应具有的更加积极主动的党内角色。此外，党代表自身工作业务的繁忙，也使其难以将党代表的职责体现在日常的工作中。

最后，党代表缺乏履行职责的平台和机制。就笔者所在高校为例，每一年都会召开一届党代表年会，在会前都会以通知的形式告之每一个代表注意提案素材的收集，做好提案的准备工作。但是反映在具体的实施中，党代表们往往分散在各个科室，忙于自身的业务，很难有机会几个党代表聚在一起，就某些热门的话题进行讨论和分析，因此在每年的党代会上，收集到有效的提案或提议的工作总体上并不顺利。

三、高校推行党代表任期制中存在问题的成因探析

部分高校自推行党代表任期制以来，普遍存在提案质量不高、提案数量较低，党代表履职热情逐渐降低的问题。通过针对医学部部分党代表的访谈，可以发现在高校推行党代表任期制的相关机制上确实存在问题，影响党代表任期制的具体落实效果。

（一）党代会代表在一级党组织内部存在功能和权力定位问题

按照《中国共产党章程》的规定，党的代表大会与党委全委会、党委常委会之间是权力授予的关系、领导与被领导的关系。从组织结构上看，是由党的代表大会到党委会，再到常委会逐层授权的这样一种类似于“金字塔”型的权力结构关系，其权力结构应是从党代会到党委会、常委会递减。党代会作为一级党组织的权力机构，拥有最高决策权和最高监督权，以体现党内权力的来源；党委会是党内权力的具体行使机关，主要是贯彻党代会的决议，并就日常问题进行具体的决策，处理党内日常事务。党委会既要向上级党组织负责，更要向同级党代会负责，因为党代会是党委会权力的来源。常委会在党委会闭会期间，行使党委会的职权。然而在实际运行中，这种权力关系却往往被搞得比较模糊，甚至被颠倒了。由于党的代表大会实行非常任制，在长达5年的闭会期间，基本上是由党的全委会尤其是常委会代行党内最高职权，从而客观上形成了一种“倒金字塔”型的权力结构。尽管现在开始重新思考和推行党代表在任期内闭会期间的职能和作用，但是长期历史习惯带来的客观事实是，党代表难以通过恰当可行的方式做到“了解同级党的委员会、纪律检查委员会以及所在选举单位党组织贯彻执行党的决议、决定的情况”，更难以具体实施“对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督”。因此充分发挥党代表的作用，首要的条件就是确定党代表和常委会、纪委在党员大会或党代表大会闭会期间的职能划分的问题，明确党代表所应承担的具体职责，从而形成党代表与全委会、常委会以及纪委的权力制衡与监督。

（二）党代会代表在职责上与其他的民主决策渠道划分不清晰

根据《条例》，党代表在任期内，可以就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的重大问题“向同级党代表大会或者同级党的委员会……提出意见和建议”。这里经济、政治、文化、社会、党建等重大问题实际上已经涉及到党委所辖范围内的方方面面。体现在高校组织中，高校党代表应能够针对高校发展规划、日常运行、教学科研、校园生活、文化与建设等多方面问题进行提案和讨论。但从高校的实际运行管理来看，高校一般都已经有了相应的基层群体或代表反映群体诉求的平台或渠道。例如教师代表大会，每一年的教师代表大会上，与会代表会就高校教学、科研、校园建设发展等多方面的问题提出提案，除了党务方面的具体事项无法涉及，其他功能已完全覆盖党代表所能履行的提案职能。由于教代会这类组织平台经过长期的运作，其成员在高校日常管理事务中的提案和决策的机制已经相对稳定和成熟，在这样的背景下，重新唤起党代会代表任期制的功能，其效果客观上会受到其他平台或渠道的挤压，造成无案可提、无案须提的结果。高校党代表，特别是教职工代表行使监督、提议、决策的职能如何设定，这是值得深思的。

（三）当前高校党代表任期制的具体实施办法缺乏落实平台和制度保障

现有的党代表任期制的确立，除了在党代会第一次全会上，党代表有审议党委工作报告、选举党委委员及纪委委员、提案及讨论等重要职能，其他每年一次的党代表大会通常会以党委主要领导向党代表汇报本级党委本年度重要工作和事项为主要形式，并伴随相应的代表提案（提议）收集和反馈工作。除了第一次全会，其他时间的年会大都缺乏党代表针对本年度党委工作进行审议、提案的过程，涉及到决策的事务通常由党委会或常委会决定，而党代表提案（提议）所能涉及的内容又与其他决策渠道相重叠，因此客观上难以满足党代会代表充分行使其代表权利的要求。此外，在本职工作之外，党代表若想履行好代表职责，必须深入到基层群众中，了解党组织落实决策的效果，这种深入的探访，民意的收集都将意味着精力、时间乃至成本的巨大消耗，因此党组织如果没有制度上的要求和保证，仅凭借党代表内心的觉悟和付出，是很难获得广泛且有实际意义的效果。正如一位党代表所表述的：“作为一名来自基层的党代表，如果没有领导硬性要求，我是不可能去列席学校党委会去旁听的，即使我知道我有这个权利；我也不可能去走访每一个党员或群众，本职工作已经要使我累倒……”党代表任期制的效果不彰，恰恰表明党代表实际上缺乏可用于参与本级党组织管理决策工作的“抓手”，有实践表明，如果能够为党代表提供相对固定的场所和时间，专门用于党代表之间的交流和讨论，对党代表提案工作的开展是有明显促进作用的。

（四）党代表自身政治身份认识的缺位导致党代表任期制难以产生实效

虽然高校党代表作为高知识分子密集的群体，本应具备更高的独立思考、参政议政的能力，但是这并不一定意味着党代表任期制在高校就能快速有效地推进。党代表个体的身份是多样的，例如教师、医生、科研工作者、管理工作者……这些身份可以聚集在一人的身上，这也就导致党代表个体在某些具体的情景下会在多种身份之间进行价值取舍。在这些所有的身份中，党代表的身份通常情况下是一个非显性的身份，与经济利益以及个人的发展无关，它隐藏于业务工作之下，缺乏必要的考核和监督，使其党代表职责的履行缺乏动机和实效。此外，组织的文化也会在相当长一段时间里影响党代表行使职责的意愿。当高校组织缺乏自下而上表达意见的传统和氛围时，党代表提出建议的意愿是很难付诸于实际的。当党代表对自身政治身份没有产生很高的认同感和使命感时，是难以有动力去发掘问题，更难以有勇气去提出问题的。

四、总结与建议

党代会代表任期制在高校具体实施中效果不彰，其原因是多方面的：党代表主体身份认同及履职能力的缺失、高校党代表任期制的具体实施办法的缺乏、党代会代表在职责上的含糊以及党内权责定位的问题，都在一定程度上对代表任期制的有效实施产生相对不利的影响。

推进党代会代表任期制的有效实施必然是一个长期实践的过程。这将依赖于高校党委给予党代表充分且必要的培训，理清党代表所能提议的范围，并提供恰当的平台使党代表进行相应的活动。

①  参见易承志：“党内民主与党代会代表任期制的关系分析”[J]，《甘肃理论学刊》，2012年第7期，第54～57页。

②  参见易承志：“尊重党员主体地位：推进党内民主建设的着力点”[J]，《理论探讨》，2011年第6期。

③ 参见刘彬：“关于高校实行党代表任期制的若干思考”[J]，《科技文化》，2013年第4期，第169～170页。

④  参见浙江省台州市委组织部课题组：“深化完善党代会代表任期制”[N]，《中国组织人事报》，2013年3月29日，第6版。